miércoles, 8 de abril de 2020

MONOGRAFIA LIC. REYES


UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ANDRÉS
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y FINANCIERAS
CARRERA DE CONTADURÍA PÚBLICA
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES DE CIENCIAS
CONTABLES, FINANCIERAS Y AUDITORÍA















MONOGRAFÍA
DIPLOMADO EN AUDITORÍA FORENSE

LA AUDITORÍA FORENSE COMO MECANISMO DE DETECCIÓN DE HECHOS DE CORRUPCIÓN EN PROCESOS DE CONTRATACIÓN MEDIANTE LICITACIÓN PÚBLICA, EN EL SECTOR PÚBLICO

Por:         José Antonio Reyes Cayoja
Docente:   Pablo Aranda Manrique


La Paz – Bolivia
2020































DEDICATORIA

El presente trabajo está dedicado a Dios por darme la oportunidad de vivir cada día y a mi familia que siempre está ahí apoyándome y dándome la fortaleza que necesito para lograr mis metas.

AGRADECIMIENTOS

El presente trabajo no hubiera sido posible sin la colaboración, paciencia, tolerancia y apoyo del tutor, Pablo Aranda Manrique, a quien se agradece por dicho desprendimiento.

 













































                                                                                                                        












Índice General



Pág.
1.
ESTADO DE SITUACIÓN
1
1.1
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
2
1.1.1
Identificación del Problema
3
1.1.2
Formulación del Problema
3
1.2
OBJETIVOS
3
1.2.1
Objetivo General
3
1.2.2
Objetivos Específicos
4
1.3
JUSTIFICACIÓN
4
1.4
ALCANCES
5
2.
METODOLOGÍA
7
2.1
TIPO DE INVESTIGACIÓN
7
2.2
POBLACIÓN Y MUESTRA
7
2.3
TÉCNICAS DE RECOPILACIÓN
8
2.4
INSTRUMENTOS Y TÉCNICAS DE ANÁLISIS
8
3.
MARCO TEÓRICO
10
3.1
REFERENCIA TEÓRICA Y CONCEPTUAL
10
3.2
ANÁLISIS DESCRIPTIVO Y NARRATIVO
29
4.
MARCO PRÁCTICO
31
4.1
PRESENTACIÓN E INTERPRETACIÓN DE DATOS
31
4.2
ANÁLISIS DE RESULTADOS
37
4.3
PRESENTACIÓN DE PROPUESTA
39
5.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
40

BIBLIOGRAFÍA
43


Índice de Tablas

Pág.
Tabla N° 1. Marco Normativo Legal Histórico de las NBSABS
15
Tabla N° 2. Principios Definidos en las NBSABS
17
Tabla N° 3. Modalidades y Cuantías de Contratación de Bienes y Servicios
18
Tabla N° 4. Plazos Mínimos de Tiempo utilizados en una Licitación Pública
20
Tabla N° 5. Estructura de Ejes, Políticas y Acciones en las contrataciones
27


Índice de Gráficos

Pág.
Gráfico N° 1. Fases y/o etapas de una Licitación Pública
19
Gráfico N° 2. Participantes de un proceso de licitación y sus funciones
22
Gráfico N° 3. Fases, plazos y formularios del SICOES en una Licitación Pública
23
Gráfico N° 4. Participación del Control Social en una Licitación Pública
28

1.                  ESTADO DE SITUACIÓN

Según el ranking  emitido por la Organización de Transparencia Internacional, Bolivia es uno de los países con mayor percepción de corrupción en América Latina; asociado a este aspecto los medios prensa escrita, radial y visual, de manera reiterada informan sobre la presunta comisión de hechos de corrupción suscitados principalmente en los procesos de contratación de bienes y servicios, ejecutados en las instituciones públicas del Estado, entre ellas los Ministerios, entidades descentralizadas, Gobiernos Departamentales, Gobiernos Municipales, Empresas y otras entidades públicas.

Así por ejemplo en la red de internet, se encuentran las siguientes noticias: “El Ministerio Público convocará en los próximos días a declarar a las personas vinculadas en el proceso de contratación de licitación pública de la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC) para esclarecer presuntos hechos de corrupción en proyectos viales.” (Agencia de Noticias Fides, 2018)

“Se sentenció a ocho años de cárcel a Delfor Burgos Aguirre, alcalde de Bermejo y a Ciro Antonio Chávez Estrada, exdirector de protocolo del mismo municipio, por pedir y recibir dinero de empresarios para que estos puedan adjudicarse licitaciones públicas.” (Agencia de Noticias Fides, 2020)

En el Sector Público del Estado Boliviano, existe normativa legal que rige a los procesos de contratación, dicha normativa se encuentra expresada a través de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios NBSABS,  la misma que instituye el Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios, a través de la cual se definen modalidades de contratación, cuantías de contratación, responsables de las contrataciones y los procesos y/o procedimientos necesarios para desarrollar la contratación de un bien o servicio para el Estado. 

Sin embargo a pesar de la normativa emitida que rige a los procesos de contratación de bienes y servicios en el Sector Público, de igual manera las personas que ejercen una función pública, en lo posible tratan de evadir y/o burlar los controles internos dispuestos en la normativa legal, con la finalidad de obtener beneficios y/o ventajas económicas a su favor.

Entre los hechos de corrupción que tienen relación con los procesos de contratación de bienes y servicios del Sector Público, de acuerdo con los medios de comunicación se advierte el: Uso indebido de influencias, cohecho activo o soborno, beneficios en razón del cargo y contratos lesivos al estado.

En el Sector Público anualmente se efectúan una gran cantidad de procesos de contratación de bienes y servicios por diferentes cuantías y modalidades, tales como contrataciones menores, contrataciones de apoyo a la producción nacional y empleo, licitaciones públicas, contrataciones directas y contrataciones por excepción, consecuentemente los riesgos de hechos de corrupción en estos procesos, tienden a ser elevados, principalmente en aquellas contrataciones que implican importes considerables que superan el millón de bolivianos.

1.1              PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

El 20 de julio de 1990 el Gobierno  de Jaime Paz Zamora promulgó la Ley N° 1178, bajo el denominativo de Ley de Administración y Control Gubernamentales, en dicha ley que estableció los sistemas de administración del Estado Boliviano, entre los cuales se encuentra el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, a través del cual se establece que dicho sistema definirá la contratación, manejo y disposición de bienes y servicios.

Posteriormente con el fin de reglamentar de manera especifica el Sistema de Administración de Bienes y Servicios los gobiernos de turno, a través de los Ministerios de Hacienda en su momento emitieron las normas básicas de dicho sistema, por lo que actualmente en el país se mantiene en vigencia las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios aprobadas mediante Decreto Supremo N° 0181 de 28 de junio de 2009 durante el gobierno de Evo Morales Ayma. Dichas Norma Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, establecen tres subsistemas, entre los cuales se encuentran el Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios, mismo que regula todos los procesos de contratación del Sector Público.

1.1.1        Identificación del Problema

Sin embargo, en el transcurrir del tiempo a través de los medios de comunicación se estableció presuntos hechos y/o indicios de corrupción generados en los procesos de contratación de diferentes entidades territoriales y del nivel central de gobierno por parte de los propios servidores públicos encargados de llevar adelante dichos procesos.

Producto de estos hechos, la Auditoria Forense juega un papel preponderante como mecanismo para determinar la existencia de posibles hechos de corrupción cometidos por los funcionarios públicos y empresas proponentes que participan de los procesos de contratación en el sector público.

1.1.2        Formulación de Problema

Los casos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios en el sector público afectan al patrimonio de las instituciones y a la sociedad en general a costa del beneficio económico de unas cuentas personas que ejecutan y/o llevan adelante dichos procesos, en consecuencia se formula el siguiente problema:

¿Los procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública, una vez concluidos, son objeto de auditoría forense para la detección de presuntos hechos de corrupción?

1.2              OBJETIVOS

1.2.1        Objetivo General

Determinar que la auditoria forense puede ser aplicada como mecanismo de detección de presuntos hechos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública en el sector público.

1.2.2        Objetivos Específicos

Los objetivos específicos formulados para la presente investigación, son los siguientes:

-            Identificar la normativa legal general vigente para el desarrollo y/o ejecución de los procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de Licitación Pública en el Sector Público.

-            Analizar los puntos críticos que se presentan en la ejecución de los procesos de contratación de bienes y servicios en el sector público.

-            Describir los hechos de corrupción por tipología que presentan en los procesos de contratación.

-            Proponer la ejecución de una auditoria forense como mecanismo de detección de presuntos hechos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública.

1.3              JUSTIFICACIÓN

El presente trabajo será realizado debido a los siguientes justificativos:

Justificación Metodológica

Los procesos de contratación de bienes y servicios en el sector público se encuentran sujetos a riesgos de la comisión de presuntos hechos de corrupción, toda vez que la sociedad tiene inmersa esta idea, principalmente en relación a las coimas o sobornos que presuntamente recibirían los funcionarios públicos que llevan adelante estos procesos de contratación, con la finalidad de beneficiar  a una determinada empresa con la adjudicación, por lo que a través de la auditoria forense se pretende establecer técnicas y procedimientos que permitan identificar y castigar estos hechos de corrupción sin dejar rastro de impunidad; utilizando para este efecto un análisis e investigación de tipo cualitativo.

Justificación Práctica

La corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios, a través de la modalidad de licitación pública en el sector público ocasiona perjuicios a la sociedad y las instituciones públicas principalmente dentro de ámbito económico y el ámbito de la función social, puesto que unas cuantas personas obtendrían beneficios económicos a costa de bienes y servicios que nos son los adecuados en términos de calidad para la sociedad; consecuentemente la auditoria forense juega un papel importante para identificar estos hechos de corrupción y sancionar a los presuntos responsables que habrían causado un daño económico al patrimonio del Estado.

Justificación Académica

El desarrollo del presente trabajo de investigación tiene por finalidad aportar académicamente al público en general, sobre la ejecución de una auditoria forense como mecanismo de detección de presuntos hechos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios ejecutados a través de licitación pública.

Asimismo, la presente investigación servirá de análisis para estudiantes de pre y pos grado interesados en la temática de auditoría forense y su aplicación en el sector público.

1.4              ALCANCE

El presente trabajo de investigación referida a la corrupción en los procesos de contratación por licitación pública tiene un alcance geográfico compuesto por las entidades públicas del Estado Plurinacional de Bolivia, como ministerios, gobiernos departamentales, gobiernos municipales, gobiernos regionales y demás entidades descentralizadas del nivel central del Estado, por el periodo de tiempo correspondiente a la gestión 2019, considerando hasta dicha gestión toda la normativa legal vigente y los casos relacionados con la corrupción en procesos de contratación mediante Licitación Pública llevados adelante por dichas entidades públicas.





























2.                  METODOLOGÍA

2.1              TIPO DE INVESTIGACIÓN

La metodología y/o tipo de investigación utilizado para el presente trabajo corresponde a la metodología cualitativa, toda vez que esta metodología permite realizar un análisis de los significados y símbolos que son construidos y expresados por la sociedad en su conjunto a través de diferentes temáticas.

En este sentido la aplicación de una metodología cualitativa nos ayuda a comprender las acciones de una sociedad. “De ahí que la intersubjetividad sea una pieza clave de la investigación cualitativa y punto de partida para captar reflexivamente los significados sociales.” (Salgado, 2007, p. 1)

Asimismo, la investigación cualitativa de acuerdo con, Salgado (2007) es vista como un intento por obtener una mayor comprensión de los significados y definiciones expresadas por las personas y la sociedad en su conjunto.

Por tanto, sobre la base de estas definiciones, a través de la investigación cualitativa, se pretende comprender todas las temáticas, aspectos conceptuales y procedimentales relativos a los procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública, advirtiéndose posibles falencias dentro de dichos procesos que den lugar a la comisión de hechos de corrupción cometidos por las personas que participan de dichos actos.

2.2              POBLACIÓN Y MUESTRA

La población dentro de la presente investigación se encuentra compuesta por las entidades del sector público del Estado boliviano y las disposiciones normativas que aplican las mismas en la ejecución de sus procesos de contratación de bienes y servicios, bajo la modalidad de licitación pública. Asimismo, no se aplica una muestra, debido a que el presente trabajo se encuentra bajo un enfoque de investigación de tipo cualitativo.
2.3              TÉCNICAS DE RECOPILACIÓN

Las técnicas de recopilación de información empleadas en la presente investigación parten de lo general a lo específico con la finalidad de lograr una conclusión que permita alcanzar los objetivos planteados, para ello se recolecto información de fuentes fidedignas de cada aspecto relacionado a los procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública en el sector público.

Para un mayor entendimiento de la temática de investigación inicialmente se realizó la averiguación de conceptos y/o definiciones básicas, consiguientemente se obtuvo información de diarios y/o periódicos web,  libros, guías digitales y normativa legal emitida, tales como leyes, Decretos Supremos y Reglamentos obtenidas de la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia de manera electrónica.

A través, de la recopilación de información citada precedentemente, se pretende establecer las falencias y/o puntos críticos en los procesos de contratación mediante la modalidad de licitación pública, identificando posibles hechos de corrupción que podrían ser detectados a través de una auditoria forense.

2.4              INSTRUMENTOS Y TÉCNICAS DE ANÁLISIS

Las técnicas de análisis son respuestas al cómo hacer para alcanzar el objetivo y el fin o resultado propuesto, consecuentemente para la presente investigación se estableció la técnica deductiva, que es interpretada como el análisis del contenido de toda la información recopilada libros, guías digitales, periódicos electrónicos, citas bibliográficas de páginas web entre otros.

Consecuentemente, a través de toda la información recopilada se pretende lograr el objetivo planteado de la presente investigación respecto a la aplicación de la auditoria forense para identificar presuntos hechos de corrupción en los procesos de contratación mediante la modalidad de licitación pública en el sector público.

Los instrumentos son de gran importancia para lograr los objetivos planteados en la investigación, por lo cual se debe realizar una adecuada selección de las citas bibliográficas y/o fuente de información con la finalidad de obtener una mayor atención y comprensión sobre los hechos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios mediante la modalidad de licitación pública.

El instrumento utilizado para la presente monografía es la correspondiente a las entrevistas, la misma que fue realizada a profesionales juristas y economistas, obtenidas principalmente de periódicos electrónicos como:  La Razón, Correo del Sur, El País y Nuevo Sur.

A través, de la aplicación de este instrumento se obtuvo conocimiento e información sobre hechos de corrupción en los procesos de contratación mediante licitación pública en las entidades públicas; consiguientemente en base a esta información se efectuó un análisis conceptual de los libros digitales y normativa legal emitida para la ejecución de contrataciones públicas.

Es así que en función al marco legal conceptual y los casos de presuntos hechos de corrupción en los procesos de contratación bajo la modalidad de licitación pública, se efectuó un análisis de tipo comparativo y de contrastación de dichas informaciones con la finalidad de aplicar la auditoría forense como mecanismo de detección hechos de corrupción en los procesos de contratación realizados en el sector público.










3.                  MARCO TEÓRICO

3.1              REFERENCIA TEÓRICA CONCEPTUAL

Como la presente investigación se encuentra dentro el ámbito de la Auditoria Forense en necesario conocer inicialmente el significado de auditoría.

Al respecto, la Contraloría General del Estado de Bolivia en las Normas Generales de Auditoria Gubernamental, aprobadas mediante Resolución N° CGE/094/2012 de 27 de agosto de 2012, define a la auditoria como: “Es la acumulación y evaluación objetiva de evidencia para establecer e informar sobre el grado de correspondencia entre la información examinada y los criterios establecidos”

Consiguientemente la Auditoria Forense de acuerdo con Rocha (2015), esta conceptuada como: el examen crítico de las actividades, operaciones, hechos económicos y procesos  integrantes, a través de la aplicación de procedimientos y técnicas de auditoría, enfocadas en determinar la ocurrencia de hechos ilícitos relacionados con el aprovechamiento ilegal de los bienes y recursos de un ente público o privado, para que dichos actos ilícitos puedan ser presentados ante las autoridades judiciales competentes.

Bajo este marco conceptual, la auditoria forense tiene como objetivos: establecer hallazgos de auditoría con indicios de responsabilidad penal, identificando al presunto responsable del hecho ilícito, obteniendo la suficiente evidencia valida y legal sobre el hallazgo determinado.

Asimismo, entre otros objetivos de la auditoria forense, se establece que la misma busca determinar la forma o método utilizado por la persona que cometió un hecho ilícito, con la finalidad de exponer este hecho ante las autoridades judiciales competentes.

En ese orden de objetivos y para el logro de los mismos, Rocha (2015) estableció la utilización de herramientas en el desarrollo de la auditoria forense, siendo estas: el análisis de los sistemas de administración y control de la entidad, así como el análisis de la información financiera  contable de los presuntos involucrados, dichos análisis, necesariamente deben estar acompañados de la aplicación de las normas jurídicas y legales que de cierta forma definen las obligaciones administrativas, civiles y penales a las que se encuentran sujetos los presuntos involucrados.

En relación a las acciones de la auditoria forense, Rocha (2015), considera que este tipo de auditoría puede tener acciones de tipo: Preventivo, Disuación y Reacción.

La Auditoria Forense con acción Preventiva, se manifiesta en: establecer un código de conducta, capacitar la aplicación de dicho código, establecer controles preventivos con la finalidad de minimizar el riesgo de la ocurrencia de posibles fraudes.

La Auditoria Forense con acción de disuación, tiene por objetivo evitar la ocurrencia de fraudes e irregularidades, por medio de las siguientes acciones: Establecer comité de ética y comunicar su existencia a todos los niveles de la organización, establecer canales de denuncia y establecer controles internos que puedan detectar presuntos hechos irregulares.

La Auditoria Forense con acción de Reacción, se establece cuando ya se tiene conocimiento de la ocurrencia de un fraude o acto de corrupción, por tanto la misma se enfoca principalmente en investigar dichos actos de corrupción para ponerlos a conocimiento del órgano justicia, asimismo a través de la acción de esta auditoría necesariamente se debe efectuar labores de evaluación de los sistemas de administración y control vulnerados por los presuntos involucrados.

Luego de haberse realizado una descripción del marco conceptual de auditoría forense, debe entenderse el significado de corrupción con la finalidad de tener una mayor amplitud sobre el tema en investigación.

Así tenemos que Gómez & Alejandro (1999) definen que la Corrupción es el abuso de poder público, definido como el poder monopólico que tiene el Estado sobre la provisión de determinados bienes y servicios, en beneficio privado, donde los beneficiarios pueden ser personas individuales o grupos.

En el Estado Plurinacional de Bolivia la Ley N° 004 de 31 de marzo de 2010 en su artículo 2 establece una definición de corrupción, describiéndola como: “Es el requerimiento o la aceptación, el ofrecimiento u otorgamiento directo o indirecto, de un servidor público, de una persona natural o jurídica, nacional o extranjera, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad, a cambio de la acción u omisión de cualquier acto que afecte a los intereses del Estado.” (Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha contra la Corrupción, 2010, p. 7)

Por su parte el Banco Mundial considerando la gestión pública definió la corrupción como: “El abuso de un cargo público para beneficio privado, concepto que dio pie para que se relacionara la corrupción con practicas tales como el intercambio de favores, el soborno, y el nepotismo. Desde un enfoque más amplio, el Programa de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD) en el año 2004 definió la corrupción como: “El mal uso del poder público o de la autoridad para el beneficio particular, por medio del soborno, la extorsión, la venta de influencias, el nepotismo, el fraude...” (Oficina de las naciones Unidas contra la Droga y el Delito – Tipologías de Corrupción, 2015, p.13)

Habiéndose establecido un marco conceptual amplio sobre el significado de corrupción, el texto, Tipologías de Corrupción, elaborado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en 2015, estableció 10 tipologías de corrupción, entre las cuales se encuentran:

El tráfico de influencias para la adjudicación de contratos: se refiere a la injerencia de un funcionario público del órgano legislativo en un proceso de contratación de bienes y servicios de una entidad pública del órgano ejecutivo.

Organización de redes clientelares en las entidades distritales: se refiere a un acuerdo entre miembros de corporaciones y funcionarios públicos de entidades de la rama ejecutiva, con el objeto de beneficiar a personas particulares en el nombramiento de cargos directivos de la entidad.

Solicitud y Pago de coimas: se refiere a la solicitud de comisiones a través de la extorsión por parte de funcionarios públicos a contratistas u proponentes de un proceso de contratación, con la finalidad de beneficiar a estos últimos.

Alianzas estratégicas para beneficio particular: se refiere al acuerdo entre directivos de entidades públicas para favorecer con un cargo directivo a sus familiares.

Ofrecimiento y pago de coimas: se refiere al pago de coimas o sobornos de parte de un proponente o empresa a funcionarios públicos para que estos últimos beneficien con una licitación a dicha empresa.

Supervisión e interventoria desleal: se refiere a una manipulación de la función de supervisión e interventoria por parte de particulares que tienen el interés de beneficiar a un tercero.

Consorcios o Uniones temporales “De papel”: se refiere a la utilización indebida de consorcios o asociaciones para poder ser contratados por el estado.

Beneficiarios fantasmas: se refiere a la manipulación y/o alteración de bases de datos con la finalidad de obtener recursos de personas a la cuales no se está prestando servicio alguno.

Adquisiciones “A la ligera”: se refiere a la ausencia de diligencia y seguimiento de normas en el proceso de adquisición de un bien o servicio por parte de los funcionarios públicos.

Descuido en el ejercicio del servicio público: se refiere a la ausencia de diligencia y seguimiento en la gestión de cobro dispuesto por norma legal  a personas particulares y/o empresas.

En este sentido estableciendo mayores términos sobre la corrupción en los procesos de contratación Meyer (2007), señala que la corrupción en las contrataciones públicas del Estado se convierten en un flagelo para la estabilidad de los sistemas políticos, administrativos y económicos de las entidades estatales, además de lesionar la moral de la sociedad, puesto que al parecer quienes entran a ejercer un cargo público en las instituciones, al conocer de hechos de corrupción, no dudan en hacer los mismo considerando la vieja jerga populista que indica: “si el lo hizo por qué yo no” .

Las instituciones públicas son los principales contratantes del país, puesto que al menos más de un 50% de su presupuesto anual está destinado a la adquisición de bienes y servicios para su consecuente funcionamiento y cumplimiento de objetivos institucionales en beneficio de la sociedad en general.

Por tanto, en la contratación estatal es donde existe un mayor riesgo de la comisión de actos ilícitos o hechos de corrupción, así por ejemplo el Estado demanda bienes y/o servicios, consiguientemente esta demanda se ve satisfecha a través de funcionarios públicos que deciden adquirir estos bienes y servicios, de acuerdo a procedimientos y principios públicos establecidos como la transparencia y la economía en la selección de las ofertas, o por el contrario, optan por no considerar estos principios contratando a quien garantice el pago de un soborno. El funcionario o encargado de llevar adelante los procesos de contratación tiene la oportunidad, por ejemplo, de restringir los oferentes y garantizar una elección determinada, definiendo y ponderando variables de conveniencia para un determinado contratista en base a un soborno, es ahí donde indefectiblemente se genera un acto de corrupción.

Por otra parte las contrataciones públicas se empiezan a regular desde la Ley N° 1178, Ley de Administración y Control Gubernamentales, la misma que expresa un modelo de gestión por resultados para el manejo adecuado de los recursos públicos. Este instrumento legal propone modernizar la gestión de la administración pública y establecer mecanismos de control de los recursos públicos.

Todo el sector público y toda persona natural o jurídica que reciba y/o perciba recursos del Estado están sujetos a esta ley. Esta normativa establece responsabilidades no solo por el destino de los recursos públicos, sino por la forma y el resultado de su aplicación.

Los sistemas establecidos por la Ley N° 1178, son ocho: Tres para programar y organizar tales como: el Sistema Programación de Operaciones SPO, el Sistema de Organización Administrativa SOA y el Sistema de Presupuesto SP; Cuatro para ejecutar actividades entre los que están: el Sistema de Administración de Personal SAP, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios SABS, el Sistema de Tesorería y Crédito Público STE y SCP y el Sistema de Contabilidad Gubernamental Integrada SCGI; y Uno para el control, compuesto por el Sistema de Control Interno y Control Externo Posterior SCI.

Al respecto, y de acuerdo con la presente investigación, se realizara un análisis y descripción del Sistema de Administración de Bienes y Servicios SABS, dicho sistema a lo largo de la tiempo fue normado en varias oportunidades por los entonces Ministerios de Hacienda, actual Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, a continuación se describe un cuadro que muestra la regulación de este sistema a lo largo del tiempo:

Tabla N° 1
Marco Normativo, Legal Histórico de las NBSABS
Fecha
Decreto Supremo de Aprobación
23/04/2001
26144
30/04/2002
26595
05/07/2002
26688
30/07/2002
26738
20/04/2002
26595
18/08/2003
27138
31/01/2004
27328
27/05/2004
27540
11/07/2007
29160
28/06/2009
0181
Fuente: Elaboración propia, 2020

Como se advierte actualmente el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, se encuentra normado por el Decreto Supremo N° 0181 de 28 de junio de 2009,  decreto que en su artículo 1 describe:

“El Sistema de Administración de Bienes y Servicios es el conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley N° 1178, de 20 de julio de 1990, de Administración y Control Gubernamentales.”. (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.14)

Las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios NBSABS, busca como objetivos: establecer principios, normas y condiciones que regulen los procesos de administración de bienes y servicios y las obligaciones y derechos que derivan de estos, asimismo, otro de los objetivos de las NBSABS es el poder establecer los elementos esenciales de organización, funcionamiento y de control interno, relativos a la administración de bienes y servicios.

En este contexto las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, aplican los siguientes principios de administración pública:












Tabla N° 2
Principios Definidos en las NBSABS
Principios
Descripción
Solidaridad
Los recursos públicos deben favorecer a todas la bolivianas y bolivianos
Participación
Las bolivianas y bolivianos tienen el derecho de participar en los procesos de contratación de bienes y servicios.
Control Social
Las bolivianas y bolivianos tienen el derecho de velar por la correcta ejecución de los recursos públicos, resultados, impactos y la calidad de bienes y servicios públicos.
Buena fe
Se presume el correcto y ético actuar de los servidores públicos y proponentes
Economía
Los procesos de contratación de bienes y servicios, manejo y disposición de bienes, se desarrollaran con celeridad y ahorro de recursos.
Eficiencia
Los procesos de contratación de bienes y servicios, manejo y disposición de bienes, deben ser realizados oportunamente en tiempos óptimos y con los menores costos posibles.
Eficacia
Los procesos de contratación de bienes y servicios, manejo y disposición de bienes, deben permitir alcanzar los objetivos y resultados programados.
Equidad
Los proponentes pueden participar en igualdad de condiciones, sin restricciones y de acuerdo a su capacidad de producir bienes y ofertar servicios.
Libre Participación
Las contrataciones estatales deben permitir la libre participación y la más amplia concurrencia de proponentes, a través de mecanismos de publicidad, con el objeto de obtener las mejores condiciones en cuanto a precio y calidad.
Responsabilidad
Los servidores públicos en lo relativo a la contratación, manejo y disposición de bienes y servicios, deben cumplir con toda la normativa vigente y asumir las consecuencias de sus actos y omisiones en el desempeño de las funciones públicas.
Transparencia
Los actos, documentos y la información de los procesos de contratación, manejo y disposición de bienes y servicios, son públicos.
Fuente: Elaboración propia, 2020

Asimismo, las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, establecen que este sistema se encuentra compuesto por tres subsistemas entre los que se encuentra el Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios, que de acuerdo al Decreto Supremo N° 0181, es el subsistema que comprende un conjunto de funciones, actividades y procedimientos administrativos para adquirir bienes, contratar obras, servicios generales y servicios de consultoría.

Consiguientemente, este subsistema de acuerdo con la Guía de Procesos de Contratación Pública a nivel municipal (2019), se encuentra compuesto de los siguientes elementos:

Entradas/insumos: se encuentra compuesto por las necesidades de contratación definidos en el Plan Operativo Anual POA y Presupuesto de cada entidad pública, además de las especificaciones técnicas y términos de referencia de los bienes y servicios.

Proceso/transformación: es la operación de traducir los requerimientos en contratos de bienes y servicios, según la modalidad de contratación que corresponda.

Salidas: compuestos por bienes, obras, servicios y consultorías contratados.

Retroalimentación: representa las buenas prácticas y lecciones aprendidas, resultado de la ejecución de los procesos de contratación.

Por otra parte el subsistema de contratación de bienes y servicios, establece modalidades de contratación y cuantías, las mismas que de acuerdo al artículo 13 de las NBSABS son:

Tabla N° 3
Modalidades y Cuantías de Contratación de Bienes y Servicios
Código
Modalidad de Contratación
Cuantía de Contratación
CM
Contratación Menor
De Bs1,00 a Bs50.000,00
ANPE
Apoyo Nacional a la Producción y Empleo
Mayor a Bs50.000,00 hasta Bs1.000.000,00
LP
Licitación Pública
Mayor a Bs1.000.000,00
CE
Contratación por excepción
Sin límite de monto
CDE
Contratación por desastres y/o emergencias
Sin límite de monto
CD
Contratación Directa
Sin límite de monto
Fuente: Elaboración propia, 2020

Considerando que la presente investigación se encuentra ligada al proceso de contratación bajo la modalidad de Licitación Pública, a continuación se desarrollara las fases y/o etapas que se encuentran inmersas en esta modalidad, las mismas que se encuentran normadas en el artículo 62 de las NBSABS, de acuerdo con el siguiente gráfico:


Gráfico N° 1
Fases y/o etapas de una Licitación Pública



















Fuente: Elaboración propia, 2020

Asimismo, la modalidad de contratación por Licitación Pública, de acuerdo con las NBSABS, se encuentra sujeta a plazos de tiempo mínimos para las consultas o inspecciones de aclaración, la presentación de propuestas, la emisión de resoluciones de aprobación y adjudicación, las notificaciones y la presentación de documentos para la formalización de la contratación, a través de un contrato; dichos plazos de tiempo para estas fases y/o actividades son:






Tabla N° 4
Plazos Mínimos de Tiempo utilizados en una Licitación Pública
Modalidad
Cuantía
Plazo
Documento que formaliza la contratación
Presentación Propuestas
Presentación de Documentos para formalizar contratación
Licitación Pública Nacional
De Bs1.000.000,00 hasta Bs70.000.000,00
15 días hábiles
10 días hábiles
Contrato Administrativo
Licitación Pública Internacional
Mayor a Bs70.000.000,00
20 días hábiles
10 días hábiles
Contrato Administrativo
Fuente: Elaboración propia, 2020

Es importante considerar que el texto compilado de las NBSABS, (2019) para la licitación pública internacional de obras en referencia al plazo de presentación de propuestas establece solamente un mínimo de 15 días hábiles, por lo que los 20 días hábiles establecidos en la tabla precedente solamente son aplicables para la licitación y/o contratación de bienes y servicios; por otra parte, en caso proponentes y/o participantes extranjeros en las licitaciones de carácter nacional o internacional el plazo de presentación de documentos para la formalización de la contratación, se extiende hasta un mínimo de 15 días hábiles, considerando la condición del proponente extranjero.

En un proceso de contratación bajo la modalidad de Licitación Pública, participan funcionarios públicos, unidades y comisiones designadas al interior de la entidad contratante, que según las NBSABS en actual vigencia, son los siguientes:

-       Máxima Autoridad Ejecutiva, MAE: Es el “Titular o personero de más alta jerarquía de cada entidad del sector público, sea este el máximo ejecutivo o la dirección colegiada, según lo establecido en su disposición legal o norma de creación” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.20)

-       Responsable del Proceso de Contratación de Licitación Pública: Es el “Servidor Público que por delegación de la MAE o RAA, es responsable por la ejecución del proceso de contratación y sus resultados, en la modalidad de Licitación Pública” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.22)

-       Unidad Solicitante: “Es la unidad o instancia organizacional de la entidad contratante, donde se origina la demanda de la contratación de bienes y servicios” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.24)

-       Unidad Administrativa: “Es la unidad o instancia organizacional de la entidad contratante, encargada de la ejecución de las actividades administrativas de los subsistemas de contratación, manejo y disposición de bienes y servicios” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.24)

-       Unidad Jurídica: “Es la unidad  o instancia organizacional de la entidad contratante, encargada de proporcionar asesoramiento legal y atender los asuntos jurídicos en los subsistemas de contratación, manejo y disposición de bienes y servicios” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.24)

-       Responsable de Evaluación y Comisión de Calificación: de acuerdo al artículo 38 de las NBSABS publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), esta comisión se encuentra conformada por servidores públicos de la entidad técnicamente calificados, de la unidad administrativa y unidad solicitante de la entidad contratante.

-       Responsable de Recepción y Comisión de Recepción: de acuerdo al artículo 39 de las NBSABS publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), esta comisión se encuentra compuesta por servidores públicos de la entidad técnicamente calificados de la unidad administrativa y unidad solicitante de la entidad contratante.

Cada uno de estos funcionarios, unidades y comisiones dentro de la entidad contratante, de acuerdo a las NBSABS en sus artículos 32, 33, 35, 36, 37, 38 y 39 tienen funciones y atribuciones específicas destinadas a ejecutar y llevar adelante las contrataciones de bienes y servicios mediante Licitación Pública, dichas funciones son detalladas a continuación:


Gráfico N° 2
Participantes de un proceso de licitación y sus funciones
Fuente: Guía de Procesos de Contratación Pública a nivel Municipal, 2019

Por otra parte, es necesario puntualizar que los procesos de contratación bajo la modalidad de Licitación Pública del Sector Público en el marco de la transparencia, se encuentran sujetos a publicación, en el Sistema de Contrataciones Estatales SICOES, el mismo que se constituye en el sistema oficial de publicación y difusión de información de los procesos de contratación de las entidades públicas.

Respecto al Sistema de Contrataciones Estatales SICOES, el artículo 49 de las NBSABS, publicadas por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), establece que el todo el contenido e información registrada en este sistema es de exclusiva responsabilidad de la entidad pública, además de considerar que las publicaciones realizadas se constituyen en documentación oficial que rige el proceso de contratación.

El Sistema de Contrataciones Estatales, para las contrataciones bajo la modalidad de licitación pública maneja formularios para cada una de las fases del proceso, desde la publicación de la convocatoria, la aprobación del Documento Base de Contratación, la Adjudicación y/o declaratoria desierta, la recepción de un bien o servicio y la resolución y/o recisión de un contrato administrativo.

Para efectos de ilustración, respecto a las fases, plazos del proceso de contratación mediante licitación pública nacional y los formularios utilizados del sistema de contrataciones estatales, a continuación se presenta el siguiente gráfico:

Gráfico N° 3
Fases, plazos y formularios del SICOES en una Licitación Pública
Fuente: Guía de Procesos de Contratación Pública a nivel Municipal, 2019
Por otra parte, el artículo 49, parágrafo V de las NBSABS, publicadas por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), señala que aparte del SICOES, las entidades públicas opcionalmente y para otorgar una mayor transparencia, pueden publicar la convocatoria del proceso de contratación en medios de comunicación alternativos, como Ferias de Contrataciones Estatales, radioemisoras, canales de televisión, medios de prensa escritos y otros.

Respecto a las Ferias de Contratación Estatales, la Guía de Procesos de Contratación Pública nivel Municipal (2019), la describe como un medio de comunicación alternativo sobre la difusión de convocatorias en donde las entidades públicas hacen conocer públicamente las demandas en bienes y servicios que son requeridas, lo que hace que este medio otorgue una mayor transparencia a los diferentes procesos de contratación que se llevan adelante.

Entre las características de este medio alternativo de contratación, conforme la Guía de Procesos de Contratación Pública nivel Municipal (2019), se establecen las siguientes:

Inicialmente los demandantes que son las entidades públicas exponen las especificaciones técnicas y/o términos de referencia utilizando muestras de los bienes y servicios que se pretender adquirir así como por ejemplo planos, maquetas, diseños entre otros.

Seguidamente los potenciales oferentes como ser empresas privadas o públicas interesadas en algún objeto de contratación analizan y se interiorizan en la misma.

A continuación, la entidad pública organizadora de la feria establece un punto de asistencia técnica y soporte al potencial oferente u proponente, con la finalidad de brindarle orientación sobre la elaboración de las propuestas y la presentación de los documentos requeridos para poder participar del proceso de contratación.

Como se puede advertir según los párrafos precedentes, la ejecución de una feria de contratación  estatal, genera que la mayor cantidad de proponentes interesados en vender algún bien o servicio, pueda participar de los procesos de contratación con el absoluto conocimiento acerca del proceso de contratación.

Entre las ventajas de realización de una feria de contratación estatal, se advierte los siguientes aspectos:

-            Se visibiliza un impacto positivo en la aplicación de los principios de transparencia, eficacia y eficiencia dispuestas por  las NBSABS.
-            Existe una mejora en la imagen de la entidad por parte de la sociedad.
-            Existe una disminución en asimetrías de información existentes entre los grandes, medianos, micro y pequeños empresarios.
-            Se fomenta una mayor participación de oferentes respecto de los proveedores tradicionales y otros nuevos.
-            Se logra obtener una mayor eficiencia (ahorro de recursos y tiempos) en los procesos de contratación.
-            Se promueve el desarrollo económico local y/o regional en donde la entidad radica.
-            Se alienta indirectamente la formalización de unidades productivas.

El Estado Boliviano respecto a los casos de corrupción promulgó la Ley N° 974 de 4 de septiembre de 2017 denominada Ley de Unidades de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, dicha normativa en su artículo 5 establece una definición respecto de estas unidades como sigue a continuación: “Es toda instancia con recursos humanos suficientes, responsable de gestionar las denuncias por actos de corrupción y llevar adelante las políticas de transparencia y lucha contra la corrupción, independientemente de su estructura y nivel jerárquico, de acuerdo a lo establecido en la presente ley.” (Gaceta N° 0992, 2017, p. 4)

Por otra parte la Ley N° 974 en referencia a los procesos de contratación y la función de las Unidades de Transparencia en su artículo 10, numeral 15, señala: “Denunciar ante la Máxima Autoridad, cuando se advierta la existencia de elementos que permitan identificar y establecer posibles actos de corrupción en procesos de contratación en curso, para que de forma obligatoria la Máxima Autoridad instruya la suspensión inmediata del proceso de contratación” (Gaceta N° 0992, 2017, p. 9)

Asimismo, el artículo 14 de la Ley N° 974, describe: “Las Unidades de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, a denuncia o de oficio mediante informe de justificación, podrán requerir información de procesos de contratación, para identificar y/o establecer posibles hechos de corrupción e informar oportunamente a la Máxima Autoridad de la entidad, institución o empresa pública” (Gaceta N° 0992, 2017, p. 11)

En este contexto la referida Ley N° 974, en su artículo 26, parágrafo II, numeral 6, establece cuando se identifique presuntos hechos de corrupción en el proceso de contratación la unidad de transparencia debe hacer lo siguiente: “Cuando se advierta la existencia de elementos que permitan identificar y establecer posibles actos de corrupción en procesos de contratación en curso, denunciar ante la Máxima Autoridad para que, de forma obligatoria, instruya la suspensión inmediata del proceso de contratación.” (Gaceta N° 0992, 2017, p. 18)

A parte de las Unidades de Transparencia que forman parte de la estructura organizacional de la entidades, el Estado Boliviano a través del órgano ejecutivo promulgó la Ley N° 341 de 5 de febrero de 2013, denominada Ley de Participación y Control Social.

Al respecto, el Control Social de acuerdo con el artículo 5 de la Ley N° 341 es definido de la siguiente manera: “Es un derecho constitucional de carácter participativo y exigible, mediante el cual todo actor social supervisara y evaluara la ejecución de la Gestión Estatal, el manejo apropiado de los recursos económicos, materiales, humanos, naturales y la calidad de los servicios públicos y servicios básicos, para la autorregulación del orden social” (Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha contra la Corrupción, 2013, p. 8)

En referencia al control social las NBSABS en su artículo 62 señala: “El control social será ejercido a través de los representantes de la sociedad que participen en los actos públicos de esta modalidad de contratación. Para tal efecto las publicaciones en la Mesa de Partes y en el SICOES se constituirán en los medios de información de las fechas de realización de los actos públicos.” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p. 68)

Por otra parte con la finalidad de materializar la lucha contra la corrupción el órgano ejecutivo del Estado, a través de Decreto Supremo N° 214 de 22 de julio de 2009, aprobó la Política Nacional de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, en la cual se establecieron cuatro ejes de trabajo, siendo los relacionados a los procesos de contratación los ejes: número 1: Fortalecimiento de la Participación Ciudadana y número 3: Medidas para eliminar la corrupción.

Cada uno de estos ejes de trabajo establece políticas y acciones que deben ser desarrolladas e implementadas por el Estado, como se identifica a continuación:

Tabla N° 5
Estructura de Ejes, Políticas y Acciones en las contrataciones
Eje de Trabajo
Política
Acción
Fortalecimiento de la participación Ciudadana
Fortalecimiento de las herramientas de auditoría y control social
La inclusión del control social en contrataciones: Se generarán mecanismos legales para permitir la participación de las organizaciones sociales como observadores de los procesos de contratación pública, con opinión consultiva, en las Comisiones de Calificación, a manera de asegurar que dichos procesos resguarden debidamente el interés general de la sociedad.
Medidas para eliminar la corrupción
Control social en contrataciones y transferencias de recursos públicos
Control social en contrataciones: Se velará para que en las contrataciones públicas los proponentes o intervinientes actúen correcta y honestamente, mediante la aprobación de un régimen jurídico específico que establezca responsabilidades y sanciones administrativas a los particulares o proveedores que participen en los procesos de contrataciones públicas. Se permitirá el control social en todo el proceso, desde la convocatoria, hasta la adjudicación y la ejecución.
Fuente: Elaboración propia, 2020

Respecto al Control Social en la contrataciones públicas, la Guía de Procesos de Contratación a nivel Municipal (2019) ilustra un gráfico que describe las principales actividades en una contratación bajo la modalidad de Licitación Pública y las acciones que se podrían llevar a cabo mediante  un actor del control social, con la finalidad de coadyuvar en el seguimiento de realización de las actividades programadas, hasta la firma del contrato administrativo y el posterior seguimiento al proceso de ejecución del  bien o servicio contratado, con la posibilidad de que el control social pueda alertar a la entidad contratante sobre posibles irregularidades y/o incumplimientos por parte de la contratista u proveedor de los bienes o servicios.
Gráfico N° 4
Participación del Control Social en una Licitación Pública
   Fuente: Guía de Procesos de Contratación a nivel Municipal, 2019
3.2              ANÁLISIS DESCRIPTIVO Y NARRATIVO

De acuerdo a los aspectos conceptuales establecidos en el marco teórico de la presente investigación, se establece que los procesos de contratación en el sector público, se encuentran debidamente normados y regulados por la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990 a nivel general y por el Decreto Supremo N° 0181 de 28 de junio de 2009 a nivel especifico, esta última disposición legal aprueba las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, en dicho sistema se establece el subsistema de contratación de bienes y servicios, que define las modalidades y cuantías de contratación, entre las que se encuentra la modalidad de Licitación Pública que se aplica en contrataciones de bienes y servicios mayores a Bs1.000.000,00; consiguientemente dentro de esta modalidad, existe la licitación pública nacional y la licitación pública internacional en la que pueden participar proponentes y/o empresas extranjeras sin limitar la participación también de empresas nacionales que deseen participar, este tipo de licitación que se genera cuando el importe a contratar supera los Bs70.000.000,00.

Dentro de la modalidad de licitación pública, se establece el control social a través de representantes de la sociedad civil organizada para que los mismos puedan participar de los actos públicos de la licitación, tales como las inspecciones previas, la apertura y lectura de  propuestas y la firma del contrato en último caso, pero no así participar de otras actividades o fases dentro de la licitación pública, como el análisis y estudio de las propuestas técnicas y económicas y la posterior elaboración del informe de adjudicación a un proponente; fases o actividades que se consideran de punto crítico donde se define la contratación de una determinada empresa para la prestación del bien o servicio y consecuentemente existe el posible riesgo de la comisión de hechos de corrupción al beneficiarse a una determinada empresa.

De la misma forma la política nacional de transparencia y lucha contra la corrupción aprobada mediante Decreto Supremo N° 214, en la ejecución de procesos de contratación en el sector público establece dos ejes de trabajo, enmarcadas principalmente en la participación de la sociedad como veedores de dichos procesos con la finalidad de otorgar cierto grado de transparencia al proceso de contratación, sin embargo actualmente los procesos de contratación en licitación pública no tienen la suficiente participación de la sociedad.

Por otra parte, independientemente del control social que actualmente se encuentra vigente en nuestro medio como mecanismo de control de la administración de los recursos públicos, en septiembre de 2017 a través de la Ley N° 974 se crearon las Unidades de Transparencia y lucha contra la corrupción, como parte de la estructura organizacional de las entidades del sector público, cuya función principal radica en investigar de oficio o a denuncia, la posible existencia de hechos de corrupción en los procesos de contratación, no obstante dentro de las funciones definidas en la ley no se advierte que las Unidades de Transparencia puedan participan activamente en los procesos de contratación llevados adelante, por lo menos como veedores o en un caso extremo realizar una revisión posterior de los procesos de contratación mediante licitación, ejecutando una auditoria forense que permita identificar la ocurrencia o no de actos de corrupción.

















4.                  MARCO PRÁCTICO

4.1              PRESENTACIÓN E INTERPRETACIÓN DE DATOS

En la presente investigación se consideraron las entrevistas u opiniones de columnistas y profesionales juristas – economistas, que vertieron sus percepciones en periódicos y diarios de circulación nacional, respecto a la corrupción en los procesos de contratación de las entidades del sector público, consiguientemente a continuación se ilustrara una transcripción de párrafos de opiniones de dichos profesionales:

William Herrera Añez, Contratación Pública: foco de corrupción, Diario Electrónico: La Razón, 2016

La compra-venta de bienes y servicios del y para el Estado, las gobernaciones y los gobiernos municipales siempre fue una fuente directa de tráfico de influencias y enriquecimiento ilegítimo de los principales jerarcas de turno.” (Herrera, 2016)

Al respecto, de lo comentado por Herrera, en su primer párrafo, este manifiesta que las entidades públicas del estado sean ministerios, gobernaciones, gobiernos municipales y otras entidades del nivel central, siempre está presente la oportunidad para que funcionarios públicos puedan cometer actos de actos de corrupción en las contrataciones públicas.

“Los interesados pueden participar dice la norma en igualdad de condiciones, restricciones y de acuerdo a su capacidad de producir bienes y ofertar servicios. También se debe permitir la publicidad con el objeto de obtener las mejores condiciones en cuanto a precio y calidad.” (Herrera, 2016)

Respecto de lo comentado por Herrera si bien las NBSABS, establecen la participación de proponentes en igualdad de condiciones, sin restricciones; actualmente la mayoría de los procesos de contratación son publicados en el SICOES o en la mesa de partes de la entidad pública contratante, sin embargo esta situación no permite tener un mayor alcance respecto a la participación de otros potenciales proponentes.

“En la realidad se impone la histórica discrecionalidad con que se maneja los procesos de contratación de bienes y servicios del Estado y esta ha sido una fuente sistemática de corrupción. Nunca faltan los burócratas expertos en buscar la forma de cómo descalificar o declarar desierta una licitación pública para proceder con cualquiera de las modalidades de contratación directa y sin límite de monto.”.  (Herrera, 2016)

Al respecto la declaratoria desierta de un proceso de contratación definitivamente debe llamar la atención, puesto que como señala Herrera, si la comisión de calificación y evaluación advierte que no se encuentra su proponente favorito, de una u otra forma busca los medios para descalificar las otras propuestas con la finalidad de convocar a una segunda licitación en la que pueda participar el proponente favorito.

“Las prácticas corruptas comienzan manipulando las condiciones generales y especiales de la contratación y terminan dirigiéndolas a determinadas personas o empresas conocidas que pueden acomodar su oferta al pliego de especificaciones técnicas a cambio de un porcentaje en calidad de comisión para el contratante.”. (Herrera, 2016)

Esta práctica de corrupción en las entidades públicas, es una forma, a través de la cual los funcionarios públicos direccionan la contratación hacia un determinado proponente en desmedro de otros proponentes, esta forma de corrupción puede generarse a partir de un soborno o coima que recibirán los funcionarios públicos o por un tráfico de influencias.

“Otras modalidades de corrupción ocurren con la contratación de obras fantasmas, sobreprecio en las obras y reajustes de valores que muchas veces resultan mayores que el valor original de los trabajos contratados.” (Herrera, 2016)

En esta perspectiva se puede señalar que la causa de los sobreprecios en las contrataciones se genera debido a que con dichos sobreprecios se logra el pago de comisiones o coimas a favor de los funcionarios públicos.

Fabián Soria & Esteban Morales, El extraño mundo de las contrataciones estatales, Página web: La Pública, 2016

“Una de las más importantes, si no la más importante fuente de corrupción es la contratación de obras, bienes y servicios por parte del Estado. Ésta es una regla general aplicable a cualquier país del mundo ya nos tocará más adelante incluir lo matices bolivianos en el fenómeno y un tema que no ha encontrado aún una fórmula mágica que permita su erradicación. Comparado con la práctica de la coima en servicios de atención al público el uso indebido de bienes del Estado, o los favoritismos en la asignación de cargos públicos, el dinero que mueve la corrupción en los procesos de contratación puede ser exponencialmente mayor.” (Soria F. & Morales E., 2016)

El párrafo precedente de la entrevista efectuada a Soria y Morales, se  conviene que aún no se ha establecido una fórmula para erradicar la corrupción en los procesos de contratación que genera un gran movimiento ilícito de dinero, consecuentemente a través de la ejecución de una auditoria forense a los procesos de contratación de bienes y servicios, se pretende identificar estos hechos de corrupción e indirectamente persuadir la comisión de los mismos.

“Las formas que toma son múltiples, pero harto conocidas: sobreprecios, adjudicaciones injustas a cambio de comisiones sobre el monto adjudicado u otro tipo de ventajas ilegítimas, obras y servicios fantasmas, participaciones accionarias de los propios funcionarios en las empresas adjudicatarias.” (Soria F. & Morales E., 2016)

Al respecto, sea cual fuere la situación o hecho de corrupción que se presentan en los procesos de contratación de bienes y servicios en las entidades públicas, los mismos siempre van beneficiar a una determinada persona en perjuicio de los intereses del estado y la sociedad.

“Cualquiera que haya estado inmerso en un proceso de contratación con el Estado boliviano, ya sea como funcionario de la entidad contratante o como entusiasta emprendedor que intenta venderle su producto, sabe que la cantidad de requisitos e información a ser procesada es francamente absurda. No solamente hay que presentar una propuesta completa, hay que respaldar absolutamente todo lo que se afirma con documentos al menos cotejables, cuando no los piden en original o copia legalizada.” (Soria F. & Morales E., 2016)

De lo señalado por los entrevistados, cuando una empresa proponente conoce los términos de referencia y/o especificaciones técnicas, publicadas en el Documento Base de Contratación, se encuentra con una gran cantidad de requisitos, documentos, formularios y otros que se debe presentar si quiere participar del proceso de contratación, particularmente en la modalidad de licitación pública se advierte esta situación, sin embargo la gran cantidad de requisitos o documentos administrativos innecesarios al margen de la normativa, pueden ser una señal o alerta de la comisión de un hecho de corrupción.

“El tema es que la calificación de las propuestas permite una enorme discrecionalidad, y los ejecutivos de las instituciones públicas lo saben. Algunos la utilizan para asegurar resultados, lo cual está moralmente bien pero sigue siendo discrecional.” (Soria F. & Morales E., 2016)

La comisión de evaluación y calificación al evaluar cada una de las propuestas presentadas juega un papel muy importante, puesto que esta comisión a través de informe resuelve recomendar la adjudicación de un determinado proponente, de acuerdo a los entrevistados con el fin de beneficiar a una empresa; en oportunidades se descalifican las propuestas de otras empresas utilizando fundamentos de forma, sin que se amerite la necesidad de efectuar una descalificación o en el peor de los casos se califica con un menor puntaje a dichas propuestas.

“Algunos la utilizan en provecho propio. Y como los bolivianos no estamos acostumbrados a pelearnos solitos contra el Estado, no protestamos ni impugnamos las descalificaciones injustas por miedo a perder todas las oportunidades potenciales futuras muchas veces asumiendo que la contratación ya estaba arreglada.” (Soria F. & Morales E., 2016)

Esta parece ser una realidad evidente porque las propias empresas son las generan el escenario para que los hechos de corrupción en los procesos de contratación, continúen, evidentemente el temor a represalias por parte de funcionarios públicos o la restricción a futuros procesos de contratación en la entidad pública, hacen que las empresas no impugnen o puedan denunciar las irregularidades cometidas en un proceso de contratación.

“En el Estado ponemos millones de reglas tontas porque cuidadito que alguien quiera pasarse de listo, pero los sistemas de control posterior no funcionan, están cooptados, no tienen independencia alguna, y la única manera de reaccionar ante un hecho de corrupción es mediante el escándalo público, a través de los medios y, cada vez más, a través de las redes sociales, y siempre con una evidente segunda intención político-partidaria.” (Soria F. & Morales E., 2016)

Al respecto, los procesos de contratación de bienes y servicios a través de una licitación pública, no son objeto de revisión y/o control posterior por parte de las Unidades de Transparencia o Auditoría Interna de las entidades públicas, si no es a través de una denuncia formal o la publicación de noticias. Además si se realiza una revisión de los procesos de contratación generalmente estas revisiones son superficiales enfocadas en el cumplimiento de aspectos administrativos, lo que no permite identificar la comisión de presuntos hechos de corrupción.

Steve Mendoza, La Corrupción un reflejo de la sociedad, Diario electrónico: El País, 2016

“Existe un estudio muy interesante, escrito por Ramiro Rivas Montealegre, respecto al fenómeno de la corrupción en Bolivia, y en lo concerniente a las licitaciones públicas sostiene lo siguiente: Cuando el gobierno compra bienes o contrata servicios, se presentan varias razones para sobornar a los funcionarios, por una parte para ser incluidos en la lista de concursantes; por otra que los funcionarios públicos definan especificaciones que favorezcan al proponente concursante;  o finalmente, para ser seleccionadas como el proponente ganador y adjudicado el contrato; este estudio denota que  al final de todo no son las normas, ni sus formas de ejecución licitación pública lo que genera corrupción, sino la ética de los servidores que vulnera los límites normativos y viola la confianza depositada por los mandantes para el ejercicio de la función pública.” (Mendoza S., 2016)

Lo señalado por Mendoza, establece un claro ejemplo de que por más que se regule normativamente las actividades y/o fases de los procesos de contratación, siempre van existir las formas y métodos para que los funcionarios públicos cometan actos de corrupción, por lo que una de las formas de quizá minimizar los riesgos de corrupción, es a través de la conciencia y ética pública.

Hugo Ortega Dávalos, Corrupción en la Adjudicación de Obras Públicas, Diario electrónico: Nuevo Sur, 2018

El Sistema de Administración de Bienes y Servicios autoriza organizar comités de adjudicaciones y en este proceso es donde se cobran las coimas millonarias, así en algunas instituciones del interior del país o en otros departamentos se cobra entre el siete hasta el diez por ciento de valor o costo de la obra o proyecto.” (Ortega H., 2018)

Al respecto, Ortega al igual que los entrevistados citados precedentemente, establecen como un punto neurálgico para la comisión de presuntos hechos de corrupción, el momento en que la comisión de evaluación y calificación, realiza la asignación de puntajes y evaluación de las propuestas presentadas por las empresas.

“El país pierde mucho dinero en la ejecución de obras públicas, puesto que las empresas adjudicatarias, recuperan las coimas a través de la ejecución de las obras realizando operaciones internas fraudulentas; por ejemplo, si una obra se adjudica en setenta millones, la coima significa unos veinte millones de coima para los ejecutivos.” (Ortega H., 2018)

La corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios en las entidades públicas, puede ser una excelente oportunidad para que los funcionarios públicos se beneficien económicamente, en contrario el Estado, la entidad pública contratante y la sociedad pierden dinero al pagar recursos económicos con sobreprecio por una obra, bien o servicio de segunda calidad.

“Algunos ejecutivos que realizan estos cuatro delitos, salen pobres al finalizar sus gestiones, porque todos sus ingresos lo invierten en bienes raíces a nombre de sus familiares y no dejan nada que embargarles cuando se los comprueba las operaciones fraudulentas mediante trabajos de auditorías técnicas.” (Ortega H., 2018)

En base a lo manifestado precedentemente por Ortega, la revisión y/o control posterior de los procesos de contratación mediante licitación pública de forma oportuna a través de una auditoria forense, se constituye en un mecanismo importante para detectar a tiempo la comisión de presunto hechos de corrupción.

4.2              ANÁLISIS DE RESULTADOS

De acuerdo con las opiniones obtenidas de parte de los profesionales juristas y economistas según el acápite precedente, se advierte que el Órgano Ejecutivo del Estado reguló las actividades y fases de los procesos de contratación, por medio del Decreto Supremo N° 0181, que aprobó las normas básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, normativa enmarcada en el principio de transparencia, que de un tiempo a esta parte si bien este principio esta normado, el mismo no se encuentra siendo aplicado y/o considerado por las entidades públicas del Estado, este aspecto indudablemente genera en la sociedad una percepción negativa pero a la vez normal y común, al identificarse hechos de corrupción en los procesos de contrataciones de bienes y servicios como: los sobornos o coimas, el sobreprecio en los bienes, obras y servicios a licitar y el uso indebido de influencias, a través de empresas de familiares o amigos de las altas autoridades de las entidades públicas que convocan a licitación.

Todos estos actos de corrupción se encuentran focalizados en las fases de: elaboración de las especificaciones técnicas y/o términos de referencia de los bienes, obras y servicios a ser licitados, porque generalmente las licitaciones se encuentran direccionadas hacia un determinado proponente; otra de las fases, se presenta en la conformación de la comisión de calificación y evaluación de las propuestas presentadas, dicha fase se considera importante porque en la misma se recomienda la adjudicación de un determinado proponente o la declaratoria desierta del proceso de contratación.

La corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios, principalmente obras mediante la modalidad de licitación pública en el sector público, causan un grave perjuicio al Estado y la sociedad, puesto que la obra a ser construida se ve disminuida en su calidad, todo porque la empresa adjudicada al entregar u otorgar una coima o porcentaje de dinero sobre el valor de la obra licitada en favor de los funcionarios públicos que llevaron adelante la contratación, ve disminuida su utilidad estimada, lo que obligadamente para mantener un margen de utilidad, la lleva a optar por construir la obra con materiales de segunda calidad.

En el caso de soborno o coima dentro de las contrataciones públicas, la misma puede darse desde los puntos de vista del funcionario público o la empresa, es decir por ejemplo desde los funcionarios públicos que solicitan una coima o dádiva o desde la propia empresa proponente que ofrece dinero en efectivo a cambio de la adjudicación, por lo que indistintamente de quien solicite o ofrezca un soborno o coima, igual existe un hecho de corrupción en detrimento de los intereses del Estado que debe ser juzgado por la autoridades judiciales.

Si bien las contrataciones de bienes y servicios en el sector público se encuentran reguladas desde hace más de diez años por el Decreto Supremo N° 0181, esta regulación no evita o impide la comisión de hechos de corrupción en los procesos de contratación mediante la modalidad de licitación pública, porque los funcionarios públicos de una u otra forma, ven las formas y/o alternativas necesarias para obtener beneficios cuando participan en la ejecución de los procesos de contratación, por lo que la conciencia, ética y servicio público juegan un papel importante.

En base a este contexto, es necesario considerar que los procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública, no son objeto de control y/o revisión posterior como una auditoria por parte de la Unidad de Transparencia o la Unidad de Auditoría Interna de la entidad, sino es más bien a través de una denuncia o la publicación de información en los medios de comunicación, para recién efectuar una revisión o auditoria, por lo que existe una gran probabilidad de la comisión de presuntos hechos de corrupción que quizá no están siendo descubiertos, dejando en la impunidad la comisión de este delito y permitiendo a sus perpetradores continuar efectuando los mismos.

Por otra parte si se realiza una auditoria a los procesos de contratación la misma es solo de carácter tradicional enfocada en la revisión del cumplimiento de los aspectos relacionados a la documentación, por lo que generalmente en este tipo de auditorías no se identifican irregularidades y/o presuntos hechos de corrupción, siendo necesario ejecutar una auditoria forense a dichos procesos de contratación.

Asimismo, el control social establecido y normado en la Ley N° 341 no cumple en su amplitud con dicha función, toda vez que en los procesos de contratación bajo la modalidad de licitación pública, no se advierte la participación de ciudadanos u organizaciones sociales que por lo menos otorguen cierta transparencia a los procesos de contratación.

4.3              PRESENTACIÓN DE PROPUESTA

Con la finalidad de minimizar, identificar y castigar la comisión de hechos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios, bajo la modalidad de licitación pública, se establece como propuesta del presente trabajo de investigación: que las convocatorias de licitación pública realizadas por las entidades públicas sean sujetas a participación libre de ciudadanos a través de convocatorias de participación, difundidas en los medios de prensa, dicha participación necesariamente debe formar parte de todas las actividades del proceso de contratación.

Asimismo, se propone que los procesos de contratación de bienes y servicios mediante licitación pública, una vez concluidos puedan ser objeto de control posterior y/o revisión por parte de la Unidad de Transparencia o la Unidad de Auditoría Interna de la entidad pública, a través de la ejecución de una Auditoria Forense, con la finalidad de realizar una investigación no solo de forma sino de fondo de todos los procesos de contratación mediante la modalidad de licitación pública, aplicando para ello los procedimientos necesarios que identifiquen la comisión de presuntos hechos de corrupción como por ejemplo: analizar el Documento Base de Contratación DBC, verificar que las enmiendas realizadas al DBC no influyan en el direccionamiento de un determinado proponente, analizar el Informe de Adjudicación o Declaratoria Desierta, emitido por la Comisión de Evaluación, revisar los antecedentes de la empresa adjudicada, revisar el historial de contratación de la empresa adjudicada dentro de la entidad, realizar un seguimiento e investigación financiera al patrimonio de los funcionarios públicos que conforman la comisión de evaluación y calificación, responsable de proceso de contratación y máxima autoridad ejecutiva de la entidad, con la finalidad de identificar posibles movimientos económicos extraños, en otros.

5.                  CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONCLUSIONES

De la investigación realizada en el presente trabajo se establecen las siguientes conclusiones:

Los procesos de contratación de bienes y servicios a través de la licitación pública en el sector público son focos aparentes de presuntos hechos de corrupción tales como el soborno o coima, y el uso indebido de influencias entre los más regulares y conocidos.

Esta situación indudablemente se genera debido a que las normas que regulan los procesos de contratación no establecen una revisión y/o control posterior de dichos procesos de contratación una vez estos hayan sido concluidos, de la misma forma dentro de la entidades públicas a través de las Unidades de Transparencia y Auditoría Interna  no se adoptan políticas de revisión a los procesos de contratación como una muestra de transparencia ante la sociedad, mas por el contrario pese a existir una ley de control social que establece la participación de la sociedad en los procesos de contratación, no se establece una participación abierta de la ciudadanía, sino mas bien las entidades restringen el acceso a la información, que las mismas generan.

La corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios mediante licitación pública, no pueden obviarse ni dejarse de lado, puesto que estos actos le ocasionan al Estado y la sociedad un daño económico irreparable, además que los mismos no deben quedar en la impunidad, porque precisamente es ahí donde los hechos de corrupción se seguirán cometiendo por cada funcionario público que tenga la oportunidad de cometer estos ilícitos.

Consecuentemente, frente a esta situación la auditoria forense juega un papel preponderante toda vez que la ejecución de dicha auditoria, a través de  procedimientos adecuados, está enfocada en identificar actos ilícitos como la corrupción en los procesos de contratación del sector público, con la finalidad de hacer conocer los mismos a las autoridades judiciales competentes, logrando así que estos actos no queden en la impunidad y mas por el contrario se establezca una suerte de persuasión sobre los funcionarios públicos, para que estos no cometan actos ilícitos en la ejecución de procesos de contratación de bienes y servicios.

















RECOMENDACIONES

En consideración de la información, datos y conclusión expuestos a lo largo de la presente monografía, se recomienda que en el marco del principio de transparencia dispuesto en las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, las entidades públicas puedan establecer en sus procesos de contratación de bienes y servicios ejecutados bajo la modalidad de licitación pública, la participación abierta de la ciudadanía en todas las fases de los procesos de contratación.

Asimismo, en aplicación del principio de transparencia, ejecutar Auditorias Forenses a los procesos de contratación de bienes y servicios ejecutados mediante la modalidad de licitación pública, de forma oportuna, una vez que dichos procesos hayan concluido con la firma de contrato.


















BIBLIOGRAFÍA

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UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ANDRÉS
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y FINANCIERAS
CARRERA DE CONTADURÍA PÚBLICA
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES DE CIENCIAS
CONTABLES, FINANCIERAS Y AUDITORÍA













MONOGRAFÍA
DIPLOMADO EN AUDITORÍA FORENSE

LA AUDITORÍA FORENSE COMO MECANISMO DE DETECCIÓN DE HECHOS DE CORRUPCIÓN EN PROCESOS DE CONTRATACIÓN MEDIANTE LICITACIÓN PÚBLICA, EN EL SECTOR PÚBLICO

Por:         José Antonio Reyes Cayoja
Docente:   Pablo Aranda Manrique


La Paz – Bolivia
2020































DEDICATORIA

El presente trabajo está dedicado a Dios por darme la oportunidad de vivir cada día y a mi familia que siempre está ahí apoyándome y dándome la fortaleza que necesito para lograr mis metas.

AGRADECIMIENTOS

El presente trabajo no hubiera sido posible sin la colaboración, paciencia, tolerancia y apoyo del tutor, Pablo Aranda Manrique, a quien se agradece por dicho desprendimiento.

 













































                                                                                                                        












Índice General



Pág.
1.
ESTADO DE SITUACIÓN
1
1.1
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
2
1.1.1
Identificación del Problema
3
1.1.2
Formulación del Problema
3
1.2
OBJETIVOS
3
1.2.1
Objetivo General
3
1.2.2
Objetivos Específicos
4
1.3
JUSTIFICACIÓN
4
1.4
ALCANCES
5
2.
METODOLOGÍA
7
2.1
TIPO DE INVESTIGACIÓN
7
2.2
POBLACIÓN Y MUESTRA
7
2.3
TÉCNICAS DE RECOPILACIÓN
8
2.4
INSTRUMENTOS Y TÉCNICAS DE ANÁLISIS
8
3.
MARCO TEÓRICO
10
3.1
REFERENCIA TEÓRICA Y CONCEPTUAL
10
3.2
ANÁLISIS DESCRIPTIVO Y NARRATIVO
29
4.
MARCO PRÁCTICO
31
4.1
PRESENTACIÓN E INTERPRETACIÓN DE DATOS
31
4.2
ANÁLISIS DE RESULTADOS
37
4.3
PRESENTACIÓN DE PROPUESTA
39
5.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
40

BIBLIOGRAFÍA
43


Índice de Tablas

Pág.
Tabla N° 1. Marco Normativo Legal Histórico de las NBSABS
15
Tabla N° 2. Principios Definidos en las NBSABS
17
Tabla N° 3. Modalidades y Cuantías de Contratación de Bienes y Servicios
18
Tabla N° 4. Plazos Mínimos de Tiempo utilizados en una Licitación Pública
20
Tabla N° 5. Estructura de Ejes, Políticas y Acciones en las contrataciones
27


Índice de Gráficos

Pág.
Gráfico N° 1. Fases y/o etapas de una Licitación Pública
19
Gráfico N° 2. Participantes de un proceso de licitación y sus funciones
22
Gráfico N° 3. Fases, plazos y formularios del SICOES en una Licitación Pública
23
Gráfico N° 4. Participación del Control Social en una Licitación Pública
28

1.                  ESTADO DE SITUACIÓN

Según el ranking  emitido por la Organización de Transparencia Internacional, Bolivia es uno de los países con mayor percepción de corrupción en América Latina; asociado a este aspecto los medios prensa escrita, radial y visual, de manera reiterada informan sobre la presunta comisión de hechos de corrupción suscitados principalmente en los procesos de contratación de bienes y servicios, ejecutados en las instituciones públicas del Estado, entre ellas los Ministerios, entidades descentralizadas, Gobiernos Departamentales, Gobiernos Municipales, Empresas y otras entidades públicas.

Así por ejemplo en la red de internet, se encuentran las siguientes noticias: “El Ministerio Público convocará en los próximos días a declarar a las personas vinculadas en el proceso de contratación de licitación pública de la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC) para esclarecer presuntos hechos de corrupción en proyectos viales.” (Agencia de Noticias Fides, 2018)

“Se sentenció a ocho años de cárcel a Delfor Burgos Aguirre, alcalde de Bermejo y a Ciro Antonio Chávez Estrada, exdirector de protocolo del mismo municipio, por pedir y recibir dinero de empresarios para que estos puedan adjudicarse licitaciones públicas.” (Agencia de Noticias Fides, 2020)

En el Sector Público del Estado Boliviano, existe normativa legal que rige a los procesos de contratación, dicha normativa se encuentra expresada a través de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios NBSABS,  la misma que instituye el Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios, a través de la cual se definen modalidades de contratación, cuantías de contratación, responsables de las contrataciones y los procesos y/o procedimientos necesarios para desarrollar la contratación de un bien o servicio para el Estado. 

Sin embargo a pesar de la normativa emitida que rige a los procesos de contratación de bienes y servicios en el Sector Público, de igual manera las personas que ejercen una función pública, en lo posible tratan de evadir y/o burlar los controles internos dispuestos en la normativa legal, con la finalidad de obtener beneficios y/o ventajas económicas a su favor.

Entre los hechos de corrupción que tienen relación con los procesos de contratación de bienes y servicios del Sector Público, de acuerdo con los medios de comunicación se advierte el: Uso indebido de influencias, cohecho activo o soborno, beneficios en razón del cargo y contratos lesivos al estado.

En el Sector Público anualmente se efectúan una gran cantidad de procesos de contratación de bienes y servicios por diferentes cuantías y modalidades, tales como contrataciones menores, contrataciones de apoyo a la producción nacional y empleo, licitaciones públicas, contrataciones directas y contrataciones por excepción, consecuentemente los riesgos de hechos de corrupción en estos procesos, tienden a ser elevados, principalmente en aquellas contrataciones que implican importes considerables que superan el millón de bolivianos.

1.1              PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

El 20 de julio de 1990 el Gobierno  de Jaime Paz Zamora promulgó la Ley N° 1178, bajo el denominativo de Ley de Administración y Control Gubernamentales, en dicha ley que estableció los sistemas de administración del Estado Boliviano, entre los cuales se encuentra el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, a través del cual se establece que dicho sistema definirá la contratación, manejo y disposición de bienes y servicios.

Posteriormente con el fin de reglamentar de manera especifica el Sistema de Administración de Bienes y Servicios los gobiernos de turno, a través de los Ministerios de Hacienda en su momento emitieron las normas básicas de dicho sistema, por lo que actualmente en el país se mantiene en vigencia las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios aprobadas mediante Decreto Supremo N° 0181 de 28 de junio de 2009 durante el gobierno de Evo Morales Ayma. Dichas Norma Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, establecen tres subsistemas, entre los cuales se encuentran el Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios, mismo que regula todos los procesos de contratación del Sector Público.

1.1.1        Identificación del Problema

Sin embargo, en el transcurrir del tiempo a través de los medios de comunicación se estableció presuntos hechos y/o indicios de corrupción generados en los procesos de contratación de diferentes entidades territoriales y del nivel central de gobierno por parte de los propios servidores públicos encargados de llevar adelante dichos procesos.

Producto de estos hechos, la Auditoria Forense juega un papel preponderante como mecanismo para determinar la existencia de posibles hechos de corrupción cometidos por los funcionarios públicos y empresas proponentes que participan de los procesos de contratación en el sector público.

1.1.2        Formulación de Problema

Los casos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios en el sector público afectan al patrimonio de las instituciones y a la sociedad en general a costa del beneficio económico de unas cuentas personas que ejecutan y/o llevan adelante dichos procesos, en consecuencia se formula el siguiente problema:

¿Los procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública, una vez concluidos, son objeto de auditoría forense para la detección de presuntos hechos de corrupción?

1.2              OBJETIVOS

1.2.1        Objetivo General

Determinar que la auditoria forense puede ser aplicada como mecanismo de detección de presuntos hechos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública en el sector público.

1.2.2        Objetivos Específicos

Los objetivos específicos formulados para la presente investigación, son los siguientes:

-            Identificar la normativa legal general vigente para el desarrollo y/o ejecución de los procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de Licitación Pública en el Sector Público.

-            Analizar los puntos críticos que se presentan en la ejecución de los procesos de contratación de bienes y servicios en el sector público.

-            Describir los hechos de corrupción por tipología que presentan en los procesos de contratación.

-            Proponer la ejecución de una auditoria forense como mecanismo de detección de presuntos hechos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública.

1.3              JUSTIFICACIÓN

El presente trabajo será realizado debido a los siguientes justificativos:

Justificación Metodológica

Los procesos de contratación de bienes y servicios en el sector público se encuentran sujetos a riesgos de la comisión de presuntos hechos de corrupción, toda vez que la sociedad tiene inmersa esta idea, principalmente en relación a las coimas o sobornos que presuntamente recibirían los funcionarios públicos que llevan adelante estos procesos de contratación, con la finalidad de beneficiar  a una determinada empresa con la adjudicación, por lo que a través de la auditoria forense se pretende establecer técnicas y procedimientos que permitan identificar y castigar estos hechos de corrupción sin dejar rastro de impunidad; utilizando para este efecto un análisis e investigación de tipo cualitativo.

Justificación Práctica

La corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios, a través de la modalidad de licitación pública en el sector público ocasiona perjuicios a la sociedad y las instituciones públicas principalmente dentro de ámbito económico y el ámbito de la función social, puesto que unas cuantas personas obtendrían beneficios económicos a costa de bienes y servicios que nos son los adecuados en términos de calidad para la sociedad; consecuentemente la auditoria forense juega un papel importante para identificar estos hechos de corrupción y sancionar a los presuntos responsables que habrían causado un daño económico al patrimonio del Estado.

Justificación Académica

El desarrollo del presente trabajo de investigación tiene por finalidad aportar académicamente al público en general, sobre la ejecución de una auditoria forense como mecanismo de detección de presuntos hechos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios ejecutados a través de licitación pública.

Asimismo, la presente investigación servirá de análisis para estudiantes de pre y pos grado interesados en la temática de auditoría forense y su aplicación en el sector público.

1.4              ALCANCE

El presente trabajo de investigación referida a la corrupción en los procesos de contratación por licitación pública tiene un alcance geográfico compuesto por las entidades públicas del Estado Plurinacional de Bolivia, como ministerios, gobiernos departamentales, gobiernos municipales, gobiernos regionales y demás entidades descentralizadas del nivel central del Estado, por el periodo de tiempo correspondiente a la gestión 2019, considerando hasta dicha gestión toda la normativa legal vigente y los casos relacionados con la corrupción en procesos de contratación mediante Licitación Pública llevados adelante por dichas entidades públicas.





























2.                  METODOLOGÍA

2.1              TIPO DE INVESTIGACIÓN

La metodología y/o tipo de investigación utilizado para el presente trabajo corresponde a la metodología cualitativa, toda vez que esta metodología permite realizar un análisis de los significados y símbolos que son construidos y expresados por la sociedad en su conjunto a través de diferentes temáticas.

En este sentido la aplicación de una metodología cualitativa nos ayuda a comprender las acciones de una sociedad. “De ahí que la intersubjetividad sea una pieza clave de la investigación cualitativa y punto de partida para captar reflexivamente los significados sociales.” (Salgado, 2007, p. 1)

Asimismo, la investigación cualitativa de acuerdo con, Salgado (2007) es vista como un intento por obtener una mayor comprensión de los significados y definiciones expresadas por las personas y la sociedad en su conjunto.

Por tanto, sobre la base de estas definiciones, a través de la investigación cualitativa, se pretende comprender todas las temáticas, aspectos conceptuales y procedimentales relativos a los procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública, advirtiéndose posibles falencias dentro de dichos procesos que den lugar a la comisión de hechos de corrupción cometidos por las personas que participan de dichos actos.

2.2              POBLACIÓN Y MUESTRA

La población dentro de la presente investigación se encuentra compuesta por las entidades del sector público del Estado boliviano y las disposiciones normativas que aplican las mismas en la ejecución de sus procesos de contratación de bienes y servicios, bajo la modalidad de licitación pública. Asimismo, no se aplica una muestra, debido a que el presente trabajo se encuentra bajo un enfoque de investigación de tipo cualitativo.
2.3              TÉCNICAS DE RECOPILACIÓN

Las técnicas de recopilación de información empleadas en la presente investigación parten de lo general a lo específico con la finalidad de lograr una conclusión que permita alcanzar los objetivos planteados, para ello se recolecto información de fuentes fidedignas de cada aspecto relacionado a los procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública en el sector público.

Para un mayor entendimiento de la temática de investigación inicialmente se realizó la averiguación de conceptos y/o definiciones básicas, consiguientemente se obtuvo información de diarios y/o periódicos web,  libros, guías digitales y normativa legal emitida, tales como leyes, Decretos Supremos y Reglamentos obtenidas de la Gaceta Oficial del Estado Plurinacional de Bolivia de manera electrónica.

A través, de la recopilación de información citada precedentemente, se pretende establecer las falencias y/o puntos críticos en los procesos de contratación mediante la modalidad de licitación pública, identificando posibles hechos de corrupción que podrían ser detectados a través de una auditoria forense.

2.4              INSTRUMENTOS Y TÉCNICAS DE ANÁLISIS

Las técnicas de análisis son respuestas al cómo hacer para alcanzar el objetivo y el fin o resultado propuesto, consecuentemente para la presente investigación se estableció la técnica deductiva, que es interpretada como el análisis del contenido de toda la información recopilada libros, guías digitales, periódicos electrónicos, citas bibliográficas de páginas web entre otros.

Consecuentemente, a través de toda la información recopilada se pretende lograr el objetivo planteado de la presente investigación respecto a la aplicación de la auditoria forense para identificar presuntos hechos de corrupción en los procesos de contratación mediante la modalidad de licitación pública en el sector público.

Los instrumentos son de gran importancia para lograr los objetivos planteados en la investigación, por lo cual se debe realizar una adecuada selección de las citas bibliográficas y/o fuente de información con la finalidad de obtener una mayor atención y comprensión sobre los hechos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios mediante la modalidad de licitación pública.

El instrumento utilizado para la presente monografía es la correspondiente a las entrevistas, la misma que fue realizada a profesionales juristas y economistas, obtenidas principalmente de periódicos electrónicos como:  La Razón, Correo del Sur, El País y Nuevo Sur.

A través, de la aplicación de este instrumento se obtuvo conocimiento e información sobre hechos de corrupción en los procesos de contratación mediante licitación pública en las entidades públicas; consiguientemente en base a esta información se efectuó un análisis conceptual de los libros digitales y normativa legal emitida para la ejecución de contrataciones públicas.

Es así que en función al marco legal conceptual y los casos de presuntos hechos de corrupción en los procesos de contratación bajo la modalidad de licitación pública, se efectuó un análisis de tipo comparativo y de contrastación de dichas informaciones con la finalidad de aplicar la auditoría forense como mecanismo de detección hechos de corrupción en los procesos de contratación realizados en el sector público.










3.                  MARCO TEÓRICO

3.1              REFERENCIA TEÓRICA CONCEPTUAL

Como la presente investigación se encuentra dentro el ámbito de la Auditoria Forense en necesario conocer inicialmente el significado de auditoría.

Al respecto, la Contraloría General del Estado de Bolivia en las Normas Generales de Auditoria Gubernamental, aprobadas mediante Resolución N° CGE/094/2012 de 27 de agosto de 2012, define a la auditoria como: “Es la acumulación y evaluación objetiva de evidencia para establecer e informar sobre el grado de correspondencia entre la información examinada y los criterios establecidos”

Consiguientemente la Auditoria Forense de acuerdo con Rocha (2015), esta conceptuada como: el examen crítico de las actividades, operaciones, hechos económicos y procesos  integrantes, a través de la aplicación de procedimientos y técnicas de auditoría, enfocadas en determinar la ocurrencia de hechos ilícitos relacionados con el aprovechamiento ilegal de los bienes y recursos de un ente público o privado, para que dichos actos ilícitos puedan ser presentados ante las autoridades judiciales competentes.

Bajo este marco conceptual, la auditoria forense tiene como objetivos: establecer hallazgos de auditoría con indicios de responsabilidad penal, identificando al presunto responsable del hecho ilícito, obteniendo la suficiente evidencia valida y legal sobre el hallazgo determinado.

Asimismo, entre otros objetivos de la auditoria forense, se establece que la misma busca determinar la forma o método utilizado por la persona que cometió un hecho ilícito, con la finalidad de exponer este hecho ante las autoridades judiciales competentes.

En ese orden de objetivos y para el logro de los mismos, Rocha (2015) estableció la utilización de herramientas en el desarrollo de la auditoria forense, siendo estas: el análisis de los sistemas de administración y control de la entidad, así como el análisis de la información financiera  contable de los presuntos involucrados, dichos análisis, necesariamente deben estar acompañados de la aplicación de las normas jurídicas y legales que de cierta forma definen las obligaciones administrativas, civiles y penales a las que se encuentran sujetos los presuntos involucrados.

En relación a las acciones de la auditoria forense, Rocha (2015), considera que este tipo de auditoría puede tener acciones de tipo: Preventivo, Disuación y Reacción.

La Auditoria Forense con acción Preventiva, se manifiesta en: establecer un código de conducta, capacitar la aplicación de dicho código, establecer controles preventivos con la finalidad de minimizar el riesgo de la ocurrencia de posibles fraudes.

La Auditoria Forense con acción de disuación, tiene por objetivo evitar la ocurrencia de fraudes e irregularidades, por medio de las siguientes acciones: Establecer comité de ética y comunicar su existencia a todos los niveles de la organización, establecer canales de denuncia y establecer controles internos que puedan detectar presuntos hechos irregulares.

La Auditoria Forense con acción de Reacción, se establece cuando ya se tiene conocimiento de la ocurrencia de un fraude o acto de corrupción, por tanto la misma se enfoca principalmente en investigar dichos actos de corrupción para ponerlos a conocimiento del órgano justicia, asimismo a través de la acción de esta auditoría necesariamente se debe efectuar labores de evaluación de los sistemas de administración y control vulnerados por los presuntos involucrados.

Luego de haberse realizado una descripción del marco conceptual de auditoría forense, debe entenderse el significado de corrupción con la finalidad de tener una mayor amplitud sobre el tema en investigación.

Así tenemos que Gómez & Alejandro (1999) definen que la Corrupción es el abuso de poder público, definido como el poder monopólico que tiene el Estado sobre la provisión de determinados bienes y servicios, en beneficio privado, donde los beneficiarios pueden ser personas individuales o grupos.

En el Estado Plurinacional de Bolivia la Ley N° 004 de 31 de marzo de 2010 en su artículo 2 establece una definición de corrupción, describiéndola como: “Es el requerimiento o la aceptación, el ofrecimiento u otorgamiento directo o indirecto, de un servidor público, de una persona natural o jurídica, nacional o extranjera, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad, a cambio de la acción u omisión de cualquier acto que afecte a los intereses del Estado.” (Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha contra la Corrupción, 2010, p. 7)

Por su parte el Banco Mundial considerando la gestión pública definió la corrupción como: “El abuso de un cargo público para beneficio privado, concepto que dio pie para que se relacionara la corrupción con practicas tales como el intercambio de favores, el soborno, y el nepotismo. Desde un enfoque más amplio, el Programa de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD) en el año 2004 definió la corrupción como: “El mal uso del poder público o de la autoridad para el beneficio particular, por medio del soborno, la extorsión, la venta de influencias, el nepotismo, el fraude...” (Oficina de las naciones Unidas contra la Droga y el Delito – Tipologías de Corrupción, 2015, p.13)

Habiéndose establecido un marco conceptual amplio sobre el significado de corrupción, el texto, Tipologías de Corrupción, elaborado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en 2015, estableció 10 tipologías de corrupción, entre las cuales se encuentran:

El tráfico de influencias para la adjudicación de contratos: se refiere a la injerencia de un funcionario público del órgano legislativo en un proceso de contratación de bienes y servicios de una entidad pública del órgano ejecutivo.

Organización de redes clientelares en las entidades distritales: se refiere a un acuerdo entre miembros de corporaciones y funcionarios públicos de entidades de la rama ejecutiva, con el objeto de beneficiar a personas particulares en el nombramiento de cargos directivos de la entidad.

Solicitud y Pago de coimas: se refiere a la solicitud de comisiones a través de la extorsión por parte de funcionarios públicos a contratistas u proponentes de un proceso de contratación, con la finalidad de beneficiar a estos últimos.

Alianzas estratégicas para beneficio particular: se refiere al acuerdo entre directivos de entidades públicas para favorecer con un cargo directivo a sus familiares.

Ofrecimiento y pago de coimas: se refiere al pago de coimas o sobornos de parte de un proponente o empresa a funcionarios públicos para que estos últimos beneficien con una licitación a dicha empresa.

Supervisión e interventoria desleal: se refiere a una manipulación de la función de supervisión e interventoria por parte de particulares que tienen el interés de beneficiar a un tercero.

Consorcios o Uniones temporales “De papel”: se refiere a la utilización indebida de consorcios o asociaciones para poder ser contratados por el estado.

Beneficiarios fantasmas: se refiere a la manipulación y/o alteración de bases de datos con la finalidad de obtener recursos de personas a la cuales no se está prestando servicio alguno.

Adquisiciones “A la ligera”: se refiere a la ausencia de diligencia y seguimiento de normas en el proceso de adquisición de un bien o servicio por parte de los funcionarios públicos.

Descuido en el ejercicio del servicio público: se refiere a la ausencia de diligencia y seguimiento en la gestión de cobro dispuesto por norma legal  a personas particulares y/o empresas.

En este sentido estableciendo mayores términos sobre la corrupción en los procesos de contratación Meyer (2007), señala que la corrupción en las contrataciones públicas del Estado se convierten en un flagelo para la estabilidad de los sistemas políticos, administrativos y económicos de las entidades estatales, además de lesionar la moral de la sociedad, puesto que al parecer quienes entran a ejercer un cargo público en las instituciones, al conocer de hechos de corrupción, no dudan en hacer los mismo considerando la vieja jerga populista que indica: “si el lo hizo por qué yo no” .

Las instituciones públicas son los principales contratantes del país, puesto que al menos más de un 50% de su presupuesto anual está destinado a la adquisición de bienes y servicios para su consecuente funcionamiento y cumplimiento de objetivos institucionales en beneficio de la sociedad en general.

Por tanto, en la contratación estatal es donde existe un mayor riesgo de la comisión de actos ilícitos o hechos de corrupción, así por ejemplo el Estado demanda bienes y/o servicios, consiguientemente esta demanda se ve satisfecha a través de funcionarios públicos que deciden adquirir estos bienes y servicios, de acuerdo a procedimientos y principios públicos establecidos como la transparencia y la economía en la selección de las ofertas, o por el contrario, optan por no considerar estos principios contratando a quien garantice el pago de un soborno. El funcionario o encargado de llevar adelante los procesos de contratación tiene la oportunidad, por ejemplo, de restringir los oferentes y garantizar una elección determinada, definiendo y ponderando variables de conveniencia para un determinado contratista en base a un soborno, es ahí donde indefectiblemente se genera un acto de corrupción.

Por otra parte las contrataciones públicas se empiezan a regular desde la Ley N° 1178, Ley de Administración y Control Gubernamentales, la misma que expresa un modelo de gestión por resultados para el manejo adecuado de los recursos públicos. Este instrumento legal propone modernizar la gestión de la administración pública y establecer mecanismos de control de los recursos públicos.

Todo el sector público y toda persona natural o jurídica que reciba y/o perciba recursos del Estado están sujetos a esta ley. Esta normativa establece responsabilidades no solo por el destino de los recursos públicos, sino por la forma y el resultado de su aplicación.

Los sistemas establecidos por la Ley N° 1178, son ocho: Tres para programar y organizar tales como: el Sistema Programación de Operaciones SPO, el Sistema de Organización Administrativa SOA y el Sistema de Presupuesto SP; Cuatro para ejecutar actividades entre los que están: el Sistema de Administración de Personal SAP, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios SABS, el Sistema de Tesorería y Crédito Público STE y SCP y el Sistema de Contabilidad Gubernamental Integrada SCGI; y Uno para el control, compuesto por el Sistema de Control Interno y Control Externo Posterior SCI.

Al respecto, y de acuerdo con la presente investigación, se realizara un análisis y descripción del Sistema de Administración de Bienes y Servicios SABS, dicho sistema a lo largo de la tiempo fue normado en varias oportunidades por los entonces Ministerios de Hacienda, actual Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, a continuación se describe un cuadro que muestra la regulación de este sistema a lo largo del tiempo:

Tabla N° 1
Marco Normativo, Legal Histórico de las NBSABS
Fecha
Decreto Supremo de Aprobación
23/04/2001
26144
30/04/2002
26595
05/07/2002
26688
30/07/2002
26738
20/04/2002
26595
18/08/2003
27138
31/01/2004
27328
27/05/2004
27540
11/07/2007
29160
28/06/2009
0181
Fuente: Elaboración propia, 2020

Como se advierte actualmente el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, se encuentra normado por el Decreto Supremo N° 0181 de 28 de junio de 2009,  decreto que en su artículo 1 describe:

“El Sistema de Administración de Bienes y Servicios es el conjunto de normas de carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley N° 1178, de 20 de julio de 1990, de Administración y Control Gubernamentales.”. (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.14)

Las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios NBSABS, busca como objetivos: establecer principios, normas y condiciones que regulen los procesos de administración de bienes y servicios y las obligaciones y derechos que derivan de estos, asimismo, otro de los objetivos de las NBSABS es el poder establecer los elementos esenciales de organización, funcionamiento y de control interno, relativos a la administración de bienes y servicios.

En este contexto las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, aplican los siguientes principios de administración pública:












Tabla N° 2
Principios Definidos en las NBSABS
Principios
Descripción
Solidaridad
Los recursos públicos deben favorecer a todas la bolivianas y bolivianos
Participación
Las bolivianas y bolivianos tienen el derecho de participar en los procesos de contratación de bienes y servicios.
Control Social
Las bolivianas y bolivianos tienen el derecho de velar por la correcta ejecución de los recursos públicos, resultados, impactos y la calidad de bienes y servicios públicos.
Buena fe
Se presume el correcto y ético actuar de los servidores públicos y proponentes
Economía
Los procesos de contratación de bienes y servicios, manejo y disposición de bienes, se desarrollaran con celeridad y ahorro de recursos.
Eficiencia
Los procesos de contratación de bienes y servicios, manejo y disposición de bienes, deben ser realizados oportunamente en tiempos óptimos y con los menores costos posibles.
Eficacia
Los procesos de contratación de bienes y servicios, manejo y disposición de bienes, deben permitir alcanzar los objetivos y resultados programados.
Equidad
Los proponentes pueden participar en igualdad de condiciones, sin restricciones y de acuerdo a su capacidad de producir bienes y ofertar servicios.
Libre Participación
Las contrataciones estatales deben permitir la libre participación y la más amplia concurrencia de proponentes, a través de mecanismos de publicidad, con el objeto de obtener las mejores condiciones en cuanto a precio y calidad.
Responsabilidad
Los servidores públicos en lo relativo a la contratación, manejo y disposición de bienes y servicios, deben cumplir con toda la normativa vigente y asumir las consecuencias de sus actos y omisiones en el desempeño de las funciones públicas.
Transparencia
Los actos, documentos y la información de los procesos de contratación, manejo y disposición de bienes y servicios, son públicos.
Fuente: Elaboración propia, 2020

Asimismo, las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, establecen que este sistema se encuentra compuesto por tres subsistemas entre los que se encuentra el Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios, que de acuerdo al Decreto Supremo N° 0181, es el subsistema que comprende un conjunto de funciones, actividades y procedimientos administrativos para adquirir bienes, contratar obras, servicios generales y servicios de consultoría.

Consiguientemente, este subsistema de acuerdo con la Guía de Procesos de Contratación Pública a nivel municipal (2019), se encuentra compuesto de los siguientes elementos:

Entradas/insumos: se encuentra compuesto por las necesidades de contratación definidos en el Plan Operativo Anual POA y Presupuesto de cada entidad pública, además de las especificaciones técnicas y términos de referencia de los bienes y servicios.

Proceso/transformación: es la operación de traducir los requerimientos en contratos de bienes y servicios, según la modalidad de contratación que corresponda.

Salidas: compuestos por bienes, obras, servicios y consultorías contratados.

Retroalimentación: representa las buenas prácticas y lecciones aprendidas, resultado de la ejecución de los procesos de contratación.

Por otra parte el subsistema de contratación de bienes y servicios, establece modalidades de contratación y cuantías, las mismas que de acuerdo al artículo 13 de las NBSABS son:

Tabla N° 3
Modalidades y Cuantías de Contratación de Bienes y Servicios
Código
Modalidad de Contratación
Cuantía de Contratación
CM
Contratación Menor
De Bs1,00 a Bs50.000,00
ANPE
Apoyo Nacional a la Producción y Empleo
Mayor a Bs50.000,00 hasta Bs1.000.000,00
LP
Licitación Pública
Mayor a Bs1.000.000,00
CE
Contratación por excepción
Sin límite de monto
CDE
Contratación por desastres y/o emergencias
Sin límite de monto
CD
Contratación Directa
Sin límite de monto
Fuente: Elaboración propia, 2020

Considerando que la presente investigación se encuentra ligada al proceso de contratación bajo la modalidad de Licitación Pública, a continuación se desarrollara las fases y/o etapas que se encuentran inmersas en esta modalidad, las mismas que se encuentran normadas en el artículo 62 de las NBSABS, de acuerdo con el siguiente gráfico:


Gráfico N° 1
Fases y/o etapas de una Licitación Pública



















Fuente: Elaboración propia, 2020

Asimismo, la modalidad de contratación por Licitación Pública, de acuerdo con las NBSABS, se encuentra sujeta a plazos de tiempo mínimos para las consultas o inspecciones de aclaración, la presentación de propuestas, la emisión de resoluciones de aprobación y adjudicación, las notificaciones y la presentación de documentos para la formalización de la contratación, a través de un contrato; dichos plazos de tiempo para estas fases y/o actividades son:






Tabla N° 4
Plazos Mínimos de Tiempo utilizados en una Licitación Pública
Modalidad
Cuantía
Plazo
Documento que formaliza la contratación
Presentación Propuestas
Presentación de Documentos para formalizar contratación
Licitación Pública Nacional
De Bs1.000.000,00 hasta Bs70.000.000,00
15 días hábiles
10 días hábiles
Contrato Administrativo
Licitación Pública Internacional
Mayor a Bs70.000.000,00
20 días hábiles
10 días hábiles
Contrato Administrativo
Fuente: Elaboración propia, 2020

Es importante considerar que el texto compilado de las NBSABS, (2019) para la licitación pública internacional de obras en referencia al plazo de presentación de propuestas establece solamente un mínimo de 15 días hábiles, por lo que los 20 días hábiles establecidos en la tabla precedente solamente son aplicables para la licitación y/o contratación de bienes y servicios; por otra parte, en caso proponentes y/o participantes extranjeros en las licitaciones de carácter nacional o internacional el plazo de presentación de documentos para la formalización de la contratación, se extiende hasta un mínimo de 15 días hábiles, considerando la condición del proponente extranjero.

En un proceso de contratación bajo la modalidad de Licitación Pública, participan funcionarios públicos, unidades y comisiones designadas al interior de la entidad contratante, que según las NBSABS en actual vigencia, son los siguientes:

-       Máxima Autoridad Ejecutiva, MAE: Es el “Titular o personero de más alta jerarquía de cada entidad del sector público, sea este el máximo ejecutivo o la dirección colegiada, según lo establecido en su disposición legal o norma de creación” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.20)

-       Responsable del Proceso de Contratación de Licitación Pública: Es el “Servidor Público que por delegación de la MAE o RAA, es responsable por la ejecución del proceso de contratación y sus resultados, en la modalidad de Licitación Pública” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.22)

-       Unidad Solicitante: “Es la unidad o instancia organizacional de la entidad contratante, donde se origina la demanda de la contratación de bienes y servicios” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.24)

-       Unidad Administrativa: “Es la unidad o instancia organizacional de la entidad contratante, encargada de la ejecución de las actividades administrativas de los subsistemas de contratación, manejo y disposición de bienes y servicios” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.24)

-       Unidad Jurídica: “Es la unidad  o instancia organizacional de la entidad contratante, encargada de proporcionar asesoramiento legal y atender los asuntos jurídicos en los subsistemas de contratación, manejo y disposición de bienes y servicios” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.24)

-       Responsable de Evaluación y Comisión de Calificación: de acuerdo al artículo 38 de las NBSABS publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), esta comisión se encuentra conformada por servidores públicos de la entidad técnicamente calificados, de la unidad administrativa y unidad solicitante de la entidad contratante.

-       Responsable de Recepción y Comisión de Recepción: de acuerdo al artículo 39 de las NBSABS publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), esta comisión se encuentra compuesta por servidores públicos de la entidad técnicamente calificados de la unidad administrativa y unidad solicitante de la entidad contratante.

Cada uno de estos funcionarios, unidades y comisiones dentro de la entidad contratante, de acuerdo a las NBSABS en sus artículos 32, 33, 35, 36, 37, 38 y 39 tienen funciones y atribuciones específicas destinadas a ejecutar y llevar adelante las contrataciones de bienes y servicios mediante Licitación Pública, dichas funciones son detalladas a continuación:


Gráfico N° 2
Participantes de un proceso de licitación y sus funciones
Fuente: Guía de Procesos de Contratación Pública a nivel Municipal, 2019

Por otra parte, es necesario puntualizar que los procesos de contratación bajo la modalidad de Licitación Pública del Sector Público en el marco de la transparencia, se encuentran sujetos a publicación, en el Sistema de Contrataciones Estatales SICOES, el mismo que se constituye en el sistema oficial de publicación y difusión de información de los procesos de contratación de las entidades públicas.

Respecto al Sistema de Contrataciones Estatales SICOES, el artículo 49 de las NBSABS, publicadas por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), establece que el todo el contenido e información registrada en este sistema es de exclusiva responsabilidad de la entidad pública, además de considerar que las publicaciones realizadas se constituyen en documentación oficial que rige el proceso de contratación.

El Sistema de Contrataciones Estatales, para las contrataciones bajo la modalidad de licitación pública maneja formularios para cada una de las fases del proceso, desde la publicación de la convocatoria, la aprobación del Documento Base de Contratación, la Adjudicación y/o declaratoria desierta, la recepción de un bien o servicio y la resolución y/o recisión de un contrato administrativo.

Para efectos de ilustración, respecto a las fases, plazos del proceso de contratación mediante licitación pública nacional y los formularios utilizados del sistema de contrataciones estatales, a continuación se presenta el siguiente gráfico:

Gráfico N° 3
Fases, plazos y formularios del SICOES en una Licitación Pública
Fuente: Guía de Procesos de Contratación Pública a nivel Municipal, 2019
Por otra parte, el artículo 49, parágrafo V de las NBSABS, publicadas por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), señala que aparte del SICOES, las entidades públicas opcionalmente y para otorgar una mayor transparencia, pueden publicar la convocatoria del proceso de contratación en medios de comunicación alternativos, como Ferias de Contrataciones Estatales, radioemisoras, canales de televisión, medios de prensa escritos y otros.

Respecto a las Ferias de Contratación Estatales, la Guía de Procesos de Contratación Pública nivel Municipal (2019), la describe como un medio de comunicación alternativo sobre la difusión de convocatorias en donde las entidades públicas hacen conocer públicamente las demandas en bienes y servicios que son requeridas, lo que hace que este medio otorgue una mayor transparencia a los diferentes procesos de contratación que se llevan adelante.

Entre las características de este medio alternativo de contratación, conforme la Guía de Procesos de Contratación Pública nivel Municipal (2019), se establecen las siguientes:

Inicialmente los demandantes que son las entidades públicas exponen las especificaciones técnicas y/o términos de referencia utilizando muestras de los bienes y servicios que se pretender adquirir así como por ejemplo planos, maquetas, diseños entre otros.

Seguidamente los potenciales oferentes como ser empresas privadas o públicas interesadas en algún objeto de contratación analizan y se interiorizan en la misma.

A continuación, la entidad pública organizadora de la feria establece un punto de asistencia técnica y soporte al potencial oferente u proponente, con la finalidad de brindarle orientación sobre la elaboración de las propuestas y la presentación de los documentos requeridos para poder participar del proceso de contratación.

Como se puede advertir según los párrafos precedentes, la ejecución de una feria de contratación  estatal, genera que la mayor cantidad de proponentes interesados en vender algún bien o servicio, pueda participar de los procesos de contratación con el absoluto conocimiento acerca del proceso de contratación.

Entre las ventajas de realización de una feria de contratación estatal, se advierte los siguientes aspectos:

-            Se visibiliza un impacto positivo en la aplicación de los principios de transparencia, eficacia y eficiencia dispuestas por  las NBSABS.
-            Existe una mejora en la imagen de la entidad por parte de la sociedad.
-            Existe una disminución en asimetrías de información existentes entre los grandes, medianos, micro y pequeños empresarios.
-            Se fomenta una mayor participación de oferentes respecto de los proveedores tradicionales y otros nuevos.
-            Se logra obtener una mayor eficiencia (ahorro de recursos y tiempos) en los procesos de contratación.
-            Se promueve el desarrollo económico local y/o regional en donde la entidad radica.
-            Se alienta indirectamente la formalización de unidades productivas.

El Estado Boliviano respecto a los casos de corrupción promulgó la Ley N° 974 de 4 de septiembre de 2017 denominada Ley de Unidades de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, dicha normativa en su artículo 5 establece una definición respecto de estas unidades como sigue a continuación: “Es toda instancia con recursos humanos suficientes, responsable de gestionar las denuncias por actos de corrupción y llevar adelante las políticas de transparencia y lucha contra la corrupción, independientemente de su estructura y nivel jerárquico, de acuerdo a lo establecido en la presente ley.” (Gaceta N° 0992, 2017, p. 4)

Por otra parte la Ley N° 974 en referencia a los procesos de contratación y la función de las Unidades de Transparencia en su artículo 10, numeral 15, señala: “Denunciar ante la Máxima Autoridad, cuando se advierta la existencia de elementos que permitan identificar y establecer posibles actos de corrupción en procesos de contratación en curso, para que de forma obligatoria la Máxima Autoridad instruya la suspensión inmediata del proceso de contratación” (Gaceta N° 0992, 2017, p. 9)

Asimismo, el artículo 14 de la Ley N° 974, describe: “Las Unidades de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, a denuncia o de oficio mediante informe de justificación, podrán requerir información de procesos de contratación, para identificar y/o establecer posibles hechos de corrupción e informar oportunamente a la Máxima Autoridad de la entidad, institución o empresa pública” (Gaceta N° 0992, 2017, p. 11)

En este contexto la referida Ley N° 974, en su artículo 26, parágrafo II, numeral 6, establece cuando se identifique presuntos hechos de corrupción en el proceso de contratación la unidad de transparencia debe hacer lo siguiente: “Cuando se advierta la existencia de elementos que permitan identificar y establecer posibles actos de corrupción en procesos de contratación en curso, denunciar ante la Máxima Autoridad para que, de forma obligatoria, instruya la suspensión inmediata del proceso de contratación.” (Gaceta N° 0992, 2017, p. 18)

A parte de las Unidades de Transparencia que forman parte de la estructura organizacional de la entidades, el Estado Boliviano a través del órgano ejecutivo promulgó la Ley N° 341 de 5 de febrero de 2013, denominada Ley de Participación y Control Social.

Al respecto, el Control Social de acuerdo con el artículo 5 de la Ley N° 341 es definido de la siguiente manera: “Es un derecho constitucional de carácter participativo y exigible, mediante el cual todo actor social supervisara y evaluara la ejecución de la Gestión Estatal, el manejo apropiado de los recursos económicos, materiales, humanos, naturales y la calidad de los servicios públicos y servicios básicos, para la autorregulación del orden social” (Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha contra la Corrupción, 2013, p. 8)

En referencia al control social las NBSABS en su artículo 62 señala: “El control social será ejercido a través de los representantes de la sociedad que participen en los actos públicos de esta modalidad de contratación. Para tal efecto las publicaciones en la Mesa de Partes y en el SICOES se constituirán en los medios de información de las fechas de realización de los actos públicos.” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p. 68)

Por otra parte con la finalidad de materializar la lucha contra la corrupción el órgano ejecutivo del Estado, a través de Decreto Supremo N° 214 de 22 de julio de 2009, aprobó la Política Nacional de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, en la cual se establecieron cuatro ejes de trabajo, siendo los relacionados a los procesos de contratación los ejes: número 1: Fortalecimiento de la Participación Ciudadana y número 3: Medidas para eliminar la corrupción.

Cada uno de estos ejes de trabajo establece políticas y acciones que deben ser desarrolladas e implementadas por el Estado, como se identifica a continuación:

Tabla N° 5
Estructura de Ejes, Políticas y Acciones en las contrataciones
Eje de Trabajo
Política
Acción
Fortalecimiento de la participación Ciudadana
Fortalecimiento de las herramientas de auditoría y control social
La inclusión del control social en contrataciones: Se generarán mecanismos legales para permitir la participación de las organizaciones sociales como observadores de los procesos de contratación pública, con opinión consultiva, en las Comisiones de Calificación, a manera de asegurar que dichos procesos resguarden debidamente el interés general de la sociedad.
Medidas para eliminar la corrupción
Control social en contrataciones y transferencias de recursos públicos
Control social en contrataciones: Se velará para que en las contrataciones públicas los proponentes o intervinientes actúen correcta y honestamente, mediante la aprobación de un régimen jurídico específico que establezca responsabilidades y sanciones administrativas a los particulares o proveedores que participen en los procesos de contrataciones públicas. Se permitirá el control social en todo el proceso, desde la convocatoria, hasta la adjudicación y la ejecución.
Fuente: Elaboración propia, 2020

Respecto al Control Social en la contrataciones públicas, la Guía de Procesos de Contratación a nivel Municipal (2019) ilustra un gráfico que describe las principales actividades en una contratación bajo la modalidad de Licitación Pública y las acciones que se podrían llevar a cabo mediante  un actor del control social, con la finalidad de coadyuvar en el seguimiento de realización de las actividades programadas, hasta la firma del contrato administrativo y el posterior seguimiento al proceso de ejecución del  bien o servicio contratado, con la posibilidad de que el control social pueda alertar a la entidad contratante sobre posibles irregularidades y/o incumplimientos por parte de la contratista u proveedor de los bienes o servicios.
Gráfico N° 4
Participación del Control Social en una Licitación Pública
   Fuente: Guía de Procesos de Contratación a nivel Municipal, 2019
3.2              ANÁLISIS DESCRIPTIVO Y NARRATIVO

De acuerdo a los aspectos conceptuales establecidos en el marco teórico de la presente investigación, se establece que los procesos de contratación en el sector público, se encuentran debidamente normados y regulados por la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990 a nivel general y por el Decreto Supremo N° 0181 de 28 de junio de 2009 a nivel especifico, esta última disposición legal aprueba las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, en dicho sistema se establece el subsistema de contratación de bienes y servicios, que define las modalidades y cuantías de contratación, entre las que se encuentra la modalidad de Licitación Pública que se aplica en contrataciones de bienes y servicios mayores a Bs1.000.000,00; consiguientemente dentro de esta modalidad, existe la licitación pública nacional y la licitación pública internacional en la que pueden participar proponentes y/o empresas extranjeras sin limitar la participación también de empresas nacionales que deseen participar, este tipo de licitación que se genera cuando el importe a contratar supera los Bs70.000.000,00.

Dentro de la modalidad de licitación pública, se establece el control social a través de representantes de la sociedad civil organizada para que los mismos puedan participar de los actos públicos de la licitación, tales como las inspecciones previas, la apertura y lectura de  propuestas y la firma del contrato en último caso, pero no así participar de otras actividades o fases dentro de la licitación pública, como el análisis y estudio de las propuestas técnicas y económicas y la posterior elaboración del informe de adjudicación a un proponente; fases o actividades que se consideran de punto crítico donde se define la contratación de una determinada empresa para la prestación del bien o servicio y consecuentemente existe el posible riesgo de la comisión de hechos de corrupción al beneficiarse a una determinada empresa.

De la misma forma la política nacional de transparencia y lucha contra la corrupción aprobada mediante Decreto Supremo N° 214, en la ejecución de procesos de contratación en el sector público establece dos ejes de trabajo, enmarcadas principalmente en la participación de la sociedad como veedores de dichos procesos con la finalidad de otorgar cierto grado de transparencia al proceso de contratación, sin embargo actualmente los procesos de contratación en licitación pública no tienen la suficiente participación de la sociedad.

Por otra parte, independientemente del control social que actualmente se encuentra vigente en nuestro medio como mecanismo de control de la administración de los recursos públicos, en septiembre de 2017 a través de la Ley N° 974 se crearon las Unidades de Transparencia y lucha contra la corrupción, como parte de la estructura organizacional de las entidades del sector público, cuya función principal radica en investigar de oficio o a denuncia, la posible existencia de hechos de corrupción en los procesos de contratación, no obstante dentro de las funciones definidas en la ley no se advierte que las Unidades de Transparencia puedan participan activamente en los procesos de contratación llevados adelante, por lo menos como veedores o en un caso extremo realizar una revisión posterior de los procesos de contratación mediante licitación, ejecutando una auditoria forense que permita identificar la ocurrencia o no de actos de corrupción.

















4.                  MARCO PRÁCTICO

4.1              PRESENTACIÓN E INTERPRETACIÓN DE DATOS

En la presente investigación se consideraron las entrevistas u opiniones de columnistas y profesionales juristas – economistas, que vertieron sus percepciones en periódicos y diarios de circulación nacional, respecto a la corrupción en los procesos de contratación de las entidades del sector público, consiguientemente a continuación se ilustrara una transcripción de párrafos de opiniones de dichos profesionales:

William Herrera Añez, Contratación Pública: foco de corrupción, Diario Electrónico: La Razón, 2016

La compra-venta de bienes y servicios del y para el Estado, las gobernaciones y los gobiernos municipales siempre fue una fuente directa de tráfico de influencias y enriquecimiento ilegítimo de los principales jerarcas de turno.” (Herrera, 2016)

Al respecto, de lo comentado por Herrera, en su primer párrafo, este manifiesta que las entidades públicas del estado sean ministerios, gobernaciones, gobiernos municipales y otras entidades del nivel central, siempre está presente la oportunidad para que funcionarios públicos puedan cometer actos de actos de corrupción en las contrataciones públicas.

“Los interesados pueden participar dice la norma en igualdad de condiciones, restricciones y de acuerdo a su capacidad de producir bienes y ofertar servicios. También se debe permitir la publicidad con el objeto de obtener las mejores condiciones en cuanto a precio y calidad.” (Herrera, 2016)

Respecto de lo comentado por Herrera si bien las NBSABS, establecen la participación de proponentes en igualdad de condiciones, sin restricciones; actualmente la mayoría de los procesos de contratación son publicados en el SICOES o en la mesa de partes de la entidad pública contratante, sin embargo esta situación no permite tener un mayor alcance respecto a la participación de otros potenciales proponentes.

“En la realidad se impone la histórica discrecionalidad con que se maneja los procesos de contratación de bienes y servicios del Estado y esta ha sido una fuente sistemática de corrupción. Nunca faltan los burócratas expertos en buscar la forma de cómo descalificar o declarar desierta una licitación pública para proceder con cualquiera de las modalidades de contratación directa y sin límite de monto.”.  (Herrera, 2016)

Al respecto la declaratoria desierta de un proceso de contratación definitivamente debe llamar la atención, puesto que como señala Herrera, si la comisión de calificación y evaluación advierte que no se encuentra su proponente favorito, de una u otra forma busca los medios para descalificar las otras propuestas con la finalidad de convocar a una segunda licitación en la que pueda participar el proponente favorito.

“Las prácticas corruptas comienzan manipulando las condiciones generales y especiales de la contratación y terminan dirigiéndolas a determinadas personas o empresas conocidas que pueden acomodar su oferta al pliego de especificaciones técnicas a cambio de un porcentaje en calidad de comisión para el contratante.”. (Herrera, 2016)

Esta práctica de corrupción en las entidades públicas, es una forma, a través de la cual los funcionarios públicos direccionan la contratación hacia un determinado proponente en desmedro de otros proponentes, esta forma de corrupción puede generarse a partir de un soborno o coima que recibirán los funcionarios públicos o por un tráfico de influencias.

“Otras modalidades de corrupción ocurren con la contratación de obras fantasmas, sobreprecio en las obras y reajustes de valores que muchas veces resultan mayores que el valor original de los trabajos contratados.” (Herrera, 2016)

En esta perspectiva se puede señalar que la causa de los sobreprecios en las contrataciones se genera debido a que con dichos sobreprecios se logra el pago de comisiones o coimas a favor de los funcionarios públicos.

Fabián Soria & Esteban Morales, El extraño mundo de las contrataciones estatales, Página web: La Pública, 2016

“Una de las más importantes, si no la más importante fuente de corrupción es la contratación de obras, bienes y servicios por parte del Estado. Ésta es una regla general aplicable a cualquier país del mundo ya nos tocará más adelante incluir lo matices bolivianos en el fenómeno y un tema que no ha encontrado aún una fórmula mágica que permita su erradicación. Comparado con la práctica de la coima en servicios de atención al público el uso indebido de bienes del Estado, o los favoritismos en la asignación de cargos públicos, el dinero que mueve la corrupción en los procesos de contratación puede ser exponencialmente mayor.” (Soria F. & Morales E., 2016)

El párrafo precedente de la entrevista efectuada a Soria y Morales, se  conviene que aún no se ha establecido una fórmula para erradicar la corrupción en los procesos de contratación que genera un gran movimiento ilícito de dinero, consecuentemente a través de la ejecución de una auditoria forense a los procesos de contratación de bienes y servicios, se pretende identificar estos hechos de corrupción e indirectamente persuadir la comisión de los mismos.

“Las formas que toma son múltiples, pero harto conocidas: sobreprecios, adjudicaciones injustas a cambio de comisiones sobre el monto adjudicado u otro tipo de ventajas ilegítimas, obras y servicios fantasmas, participaciones accionarias de los propios funcionarios en las empresas adjudicatarias.” (Soria F. & Morales E., 2016)

Al respecto, sea cual fuere la situación o hecho de corrupción que se presentan en los procesos de contratación de bienes y servicios en las entidades públicas, los mismos siempre van beneficiar a una determinada persona en perjuicio de los intereses del estado y la sociedad.

“Cualquiera que haya estado inmerso en un proceso de contratación con el Estado boliviano, ya sea como funcionario de la entidad contratante o como entusiasta emprendedor que intenta venderle su producto, sabe que la cantidad de requisitos e información a ser procesada es francamente absurda. No solamente hay que presentar una propuesta completa, hay que respaldar absolutamente todo lo que se afirma con documentos al menos cotejables, cuando no los piden en original o copia legalizada.” (Soria F. & Morales E., 2016)

De lo señalado por los entrevistados, cuando una empresa proponente conoce los términos de referencia y/o especificaciones técnicas, publicadas en el Documento Base de Contratación, se encuentra con una gran cantidad de requisitos, documentos, formularios y otros que se debe presentar si quiere participar del proceso de contratación, particularmente en la modalidad de licitación pública se advierte esta situación, sin embargo la gran cantidad de requisitos o documentos administrativos innecesarios al margen de la normativa, pueden ser una señal o alerta de la comisión de un hecho de corrupción.

“El tema es que la calificación de las propuestas permite una enorme discrecionalidad, y los ejecutivos de las instituciones públicas lo saben. Algunos la utilizan para asegurar resultados, lo cual está moralmente bien pero sigue siendo discrecional.” (Soria F. & Morales E., 2016)

La comisión de evaluación y calificación al evaluar cada una de las propuestas presentadas juega un papel muy importante, puesto que esta comisión a través de informe resuelve recomendar la adjudicación de un determinado proponente, de acuerdo a los entrevistados con el fin de beneficiar a una empresa; en oportunidades se descalifican las propuestas de otras empresas utilizando fundamentos de forma, sin que se amerite la necesidad de efectuar una descalificación o en el peor de los casos se califica con un menor puntaje a dichas propuestas.

“Algunos la utilizan en provecho propio. Y como los bolivianos no estamos acostumbrados a pelearnos solitos contra el Estado, no protestamos ni impugnamos las descalificaciones injustas por miedo a perder todas las oportunidades potenciales futuras muchas veces asumiendo que la contratación ya estaba arreglada.” (Soria F. & Morales E., 2016)

Esta parece ser una realidad evidente porque las propias empresas son las generan el escenario para que los hechos de corrupción en los procesos de contratación, continúen, evidentemente el temor a represalias por parte de funcionarios públicos o la restricción a futuros procesos de contratación en la entidad pública, hacen que las empresas no impugnen o puedan denunciar las irregularidades cometidas en un proceso de contratación.

“En el Estado ponemos millones de reglas tontas porque cuidadito que alguien quiera pasarse de listo, pero los sistemas de control posterior no funcionan, están cooptados, no tienen independencia alguna, y la única manera de reaccionar ante un hecho de corrupción es mediante el escándalo público, a través de los medios y, cada vez más, a través de las redes sociales, y siempre con una evidente segunda intención político-partidaria.” (Soria F. & Morales E., 2016)

Al respecto, los procesos de contratación de bienes y servicios a través de una licitación pública, no son objeto de revisión y/o control posterior por parte de las Unidades de Transparencia o Auditoría Interna de las entidades públicas, si no es a través de una denuncia formal o la publicación de noticias. Además si se realiza una revisión de los procesos de contratación generalmente estas revisiones son superficiales enfocadas en el cumplimiento de aspectos administrativos, lo que no permite identificar la comisión de presuntos hechos de corrupción.

Steve Mendoza, La Corrupción un reflejo de la sociedad, Diario electrónico: El País, 2016

“Existe un estudio muy interesante, escrito por Ramiro Rivas Montealegre, respecto al fenómeno de la corrupción en Bolivia, y en lo concerniente a las licitaciones públicas sostiene lo siguiente: Cuando el gobierno compra bienes o contrata servicios, se presentan varias razones para sobornar a los funcionarios, por una parte para ser incluidos en la lista de concursantes; por otra que los funcionarios públicos definan especificaciones que favorezcan al proponente concursante;  o finalmente, para ser seleccionadas como el proponente ganador y adjudicado el contrato; este estudio denota que  al final de todo no son las normas, ni sus formas de ejecución licitación pública lo que genera corrupción, sino la ética de los servidores que vulnera los límites normativos y viola la confianza depositada por los mandantes para el ejercicio de la función pública.” (Mendoza S., 2016)

Lo señalado por Mendoza, establece un claro ejemplo de que por más que se regule normativamente las actividades y/o fases de los procesos de contratación, siempre van existir las formas y métodos para que los funcionarios públicos cometan actos de corrupción, por lo que una de las formas de quizá minimizar los riesgos de corrupción, es a través de la conciencia y ética pública.

Hugo Ortega Dávalos, Corrupción en la Adjudicación de Obras Públicas, Diario electrónico: Nuevo Sur, 2018

El Sistema de Administración de Bienes y Servicios autoriza organizar comités de adjudicaciones y en este proceso es donde se cobran las coimas millonarias, así en algunas instituciones del interior del país o en otros departamentos se cobra entre el siete hasta el diez por ciento de valor o costo de la obra o proyecto.” (Ortega H., 2018)

Al respecto, Ortega al igual que los entrevistados citados precedentemente, establecen como un punto neurálgico para la comisión de presuntos hechos de corrupción, el momento en que la comisión de evaluación y calificación, realiza la asignación de puntajes y evaluación de las propuestas presentadas por las empresas.

“El país pierde mucho dinero en la ejecución de obras públicas, puesto que las empresas adjudicatarias, recuperan las coimas a través de la ejecución de las obras realizando operaciones internas fraudulentas; por ejemplo, si una obra se adjudica en setenta millones, la coima significa unos veinte millones de coima para los ejecutivos.” (Ortega H., 2018)

La corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios en las entidades públicas, puede ser una excelente oportunidad para que los funcionarios públicos se beneficien económicamente, en contrario el Estado, la entidad pública contratante y la sociedad pierden dinero al pagar recursos económicos con sobreprecio por una obra, bien o servicio de segunda calidad.

“Algunos ejecutivos que realizan estos cuatro delitos, salen pobres al finalizar sus gestiones, porque todos sus ingresos lo invierten en bienes raíces a nombre de sus familiares y no dejan nada que embargarles cuando se los comprueba las operaciones fraudulentas mediante trabajos de auditorías técnicas.” (Ortega H., 2018)

En base a lo manifestado precedentemente por Ortega, la revisión y/o control posterior de los procesos de contratación mediante licitación pública de forma oportuna a través de una auditoria forense, se constituye en un mecanismo importante para detectar a tiempo la comisión de presunto hechos de corrupción.

4.2              ANÁLISIS DE RESULTADOS

De acuerdo con las opiniones obtenidas de parte de los profesionales juristas y economistas según el acápite precedente, se advierte que el Órgano Ejecutivo del Estado reguló las actividades y fases de los procesos de contratación, por medio del Decreto Supremo N° 0181, que aprobó las normas básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, normativa enmarcada en el principio de transparencia, que de un tiempo a esta parte si bien este principio esta normado, el mismo no se encuentra siendo aplicado y/o considerado por las entidades públicas del Estado, este aspecto indudablemente genera en la sociedad una percepción negativa pero a la vez normal y común, al identificarse hechos de corrupción en los procesos de contrataciones de bienes y servicios como: los sobornos o coimas, el sobreprecio en los bienes, obras y servicios a licitar y el uso indebido de influencias, a través de empresas de familiares o amigos de las altas autoridades de las entidades públicas que convocan a licitación.

Todos estos actos de corrupción se encuentran focalizados en las fases de: elaboración de las especificaciones técnicas y/o términos de referencia de los bienes, obras y servicios a ser licitados, porque generalmente las licitaciones se encuentran direccionadas hacia un determinado proponente; otra de las fases, se presenta en la conformación de la comisión de calificación y evaluación de las propuestas presentadas, dicha fase se considera importante porque en la misma se recomienda la adjudicación de un determinado proponente o la declaratoria desierta del proceso de contratación.

La corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios, principalmente obras mediante la modalidad de licitación pública en el sector público, causan un grave perjuicio al Estado y la sociedad, puesto que la obra a ser construida se ve disminuida en su calidad, todo porque la empresa adjudicada al entregar u otorgar una coima o porcentaje de dinero sobre el valor de la obra licitada en favor de los funcionarios públicos que llevaron adelante la contratación, ve disminuida su utilidad estimada, lo que obligadamente para mantener un margen de utilidad, la lleva a optar por construir la obra con materiales de segunda calidad.

En el caso de soborno o coima dentro de las contrataciones públicas, la misma puede darse desde los puntos de vista del funcionario público o la empresa, es decir por ejemplo desde los funcionarios públicos que solicitan una coima o dádiva o desde la propia empresa proponente que ofrece dinero en efectivo a cambio de la adjudicación, por lo que indistintamente de quien solicite o ofrezca un soborno o coima, igual existe un hecho de corrupción en detrimento de los intereses del Estado que debe ser juzgado por la autoridades judiciales.

Si bien las contrataciones de bienes y servicios en el sector público se encuentran reguladas desde hace más de diez años por el Decreto Supremo N° 0181, esta regulación no evita o impide la comisión de hechos de corrupción en los procesos de contratación mediante la modalidad de licitación pública, porque los funcionarios públicos de una u otra forma, ven las formas y/o alternativas necesarias para obtener beneficios cuando participan en la ejecución de los procesos de contratación, por lo que la conciencia, ética y servicio público juegan un papel importante.

En base a este contexto, es necesario considerar que los procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública, no son objeto de control y/o revisión posterior como una auditoria por parte de la Unidad de Transparencia o la Unidad de Auditoría Interna de la entidad, sino es más bien a través de una denuncia o la publicación de información en los medios de comunicación, para recién efectuar una revisión o auditoria, por lo que existe una gran probabilidad de la comisión de presuntos hechos de corrupción que quizá no están siendo descubiertos, dejando en la impunidad la comisión de este delito y permitiendo a sus perpetradores continuar efectuando los mismos.

Por otra parte si se realiza una auditoria a los procesos de contratación la misma es solo de carácter tradicional enfocada en la revisión del cumplimiento de los aspectos relacionados a la documentación, por lo que generalmente en este tipo de auditorías no se identifican irregularidades y/o presuntos hechos de corrupción, siendo necesario ejecutar una auditoria forense a dichos procesos de contratación.

Asimismo, el control social establecido y normado en la Ley N° 341 no cumple en su amplitud con dicha función, toda vez que en los procesos de contratación bajo la modalidad de licitación pública, no se advierte la participación de ciudadanos u organizaciones sociales que por lo menos otorguen cierta transparencia a los procesos de contratación.

4.3              PRESENTACIÓN DE PROPUESTA

Con la finalidad de minimizar, identificar y castigar la comisión de hechos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios, bajo la modalidad de licitación pública, se establece como propuesta del presente trabajo de investigación: que las convocatorias de licitación pública realizadas por las entidades públicas sean sujetas a participación libre de ciudadanos a través de convocatorias de participación, difundidas en los medios de prensa, dicha participación necesariamente debe formar parte de todas las actividades del proceso de contratación.

Asimismo, se propone que los procesos de contratación de bienes y servicios mediante licitación pública, una vez concluidos puedan ser objeto de control posterior y/o revisión por parte de la Unidad de Transparencia o la Unidad de Auditoría Interna de la entidad pública, a través de la ejecución de una Auditoria Forense, con la finalidad de realizar una investigación no solo de forma sino de fondo de todos los procesos de contratación mediante la modalidad de licitación pública, aplicando para ello los procedimientos necesarios que identifiquen la comisión de presuntos hechos de corrupción como por ejemplo: analizar el Documento Base de Contratación DBC, verificar que las enmiendas realizadas al DBC no influyan en el direccionamiento de un determinado proponente, analizar el Informe de Adjudicación o Declaratoria Desierta, emitido por la Comisión de Evaluación, revisar los antecedentes de la empresa adjudicada, revisar el historial de contratación de la empresa adjudicada dentro de la entidad, realizar un seguimiento e investigación financiera al patrimonio de los funcionarios públicos que conforman la comisión de evaluación y calificación, responsable de proceso de contratación y máxima autoridad ejecutiva de la entidad, con la finalidad de identificar posibles movimientos económicos extraños, en otros.

5.                  CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONCLUSIONES

De la investigación realizada en el presente trabajo se establecen las siguientes conclusiones:

Los procesos de contratación de bienes y servicios a través de la licitación pública en el sector público son focos aparentes de presuntos hechos de corrupción tales como el soborno o coima, y el uso indebido de influencias entre los más regulares y conocidos.

Esta situación indudablemente se genera debido a que las normas que regulan los procesos de contratación no establecen una revisión y/o control posterior de dichos procesos de contratación una vez estos hayan sido concluidos, de la misma forma dentro de la entidades públicas a través de las Unidades de Transparencia y Auditoría Interna  no se adoptan políticas de revisión a los procesos de contratación como una muestra de transparencia ante la sociedad, mas por el contrario pese a existir una ley de control social que establece la participación de la sociedad en los procesos de contratación, no se establece una participación abierta de la ciudadanía, sino mas bien las entidades restringen el acceso a la información, que las mismas generan.

La corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios mediante licitación pública, no pueden obviarse ni dejarse de lado, puesto que estos actos le ocasionan al Estado y la sociedad un daño económico irreparable, además que los mismos no deben quedar en la impunidad, porque precisamente es ahí donde los hechos de corrupción se seguirán cometiendo por cada funcionario público que tenga la oportunidad de cometer estos ilícitos.

Consecuentemente, frente a esta situación la auditoria forense juega un papel preponderante toda vez que la ejecución de dicha auditoria, a través de  procedimientos adecuados, está enfocada en identificar actos ilícitos como la corrupción en los procesos de contratación del sector público, con la finalidad de hacer conocer los mismos a las autoridades judiciales competentes, logrando así que estos actos no queden en la impunidad y mas por el contrario se establezca una suerte de persuasión sobre los funcionarios públicos, para que estos no cometan actos ilícitos en la ejecución de procesos de contratación de bienes y servicios.

















RECOMENDACIONES

En consideración de la información, datos y conclusión expuestos a lo largo de la presente monografía, se recomienda que en el marco del principio de transparencia dispuesto en las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, las entidades públicas puedan establecer en sus procesos de contratación de bienes y servicios ejecutados bajo la modalidad de licitación pública, la participación abierta de la ciudadanía en todas las fases de los procesos de contratación.

Asimismo, en aplicación del principio de transparencia, ejecutar Auditorias Forenses a los procesos de contratación de bienes y servicios ejecutados mediante la modalidad de licitación pública, de forma oportuna, una vez que dichos procesos hayan concluido con la firma de contrato.


















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