UNIVERSIDAD
MAYOR DE SAN ANDRÉS
FACULTAD
DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y FINANCIERAS
CARRERA
DE CONTADURÍA PÚBLICA
INSTITUTO
DE INVESTIGACIONES DE CIENCIAS
CONTABLES,
FINANCIERAS Y AUDITORÍA
MONOGRAFÍA
DIPLOMADO
EN AUDITORÍA FORENSE
LA AUDITORÍA FORENSE COMO MECANISMO DE DETECCIÓN DE
HECHOS DE CORRUPCIÓN EN PROCESOS DE CONTRATACIÓN MEDIANTE LICITACIÓN PÚBLICA,
EN EL SECTOR PÚBLICO
Por: José Antonio Reyes Cayoja
Docente:
Pablo Aranda Manrique
La
Paz – Bolivia
2020
|
DEDICATORIA
El presente trabajo
está dedicado a Dios por darme la oportunidad de vivir cada día y a mi
familia que siempre está ahí apoyándome y dándome la fortaleza que necesito
para lograr mis metas.
|
|
AGRADECIMIENTOS
El
presente trabajo no hubiera sido posible sin la colaboración, paciencia,
tolerancia y apoyo del tutor, Pablo Aranda Manrique, a quien se agradece
por dicho desprendimiento.
|
Índice
General
|
|
|
Pág.
|
|
1.
|
ESTADO DE SITUACIÓN
|
1
|
|
1.1
|
PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA
|
2
|
|
1.1.1
|
Identificación
del Problema
|
3
|
|
1.1.2
|
Formulación
del Problema
|
3
|
|
1.2
|
OBJETIVOS
|
3
|
|
1.2.1
|
Objetivo
General
|
3
|
|
1.2.2
|
Objetivos Específicos
|
4
|
|
1.3
|
JUSTIFICACIÓN
|
4
|
|
1.4
|
ALCANCES
|
5
|
|
2.
|
METODOLOGÍA
|
7
|
|
2.1
|
TIPO DE
INVESTIGACIÓN
|
7
|
|
2.2
|
POBLACIÓN Y
MUESTRA
|
7
|
|
2.3
|
TÉCNICAS DE
RECOPILACIÓN
|
8
|
|
2.4
|
INSTRUMENTOS Y
TÉCNICAS DE ANÁLISIS
|
8
|
|
3.
|
MARCO TEÓRICO
|
10
|
|
3.1
|
REFERENCIA
TEÓRICA Y CONCEPTUAL
|
10
|
|
3.2
|
ANÁLISIS
DESCRIPTIVO Y NARRATIVO
|
29
|
|
4.
|
MARCO PRÁCTICO
|
31
|
|
4.1
|
PRESENTACIÓN E
INTERPRETACIÓN DE DATOS
|
31
|
|
4.2
|
ANÁLISIS DE
RESULTADOS
|
37
|
|
4.3
|
PRESENTACIÓN
DE PROPUESTA
|
39
|
|
5.
|
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
|
40
|
|
|
BIBLIOGRAFÍA
|
43
|
Índice
de Tablas
|
|
Pág.
|
|
Tabla N° 1. Marco
Normativo Legal Histórico de las NBSABS
|
15
|
|
Tabla N° 2.
Principios Definidos en las NBSABS
|
17
|
|
Tabla N° 3. Modalidades y Cuantías de
Contratación de Bienes y Servicios
|
18
|
|
Tabla N° 4. Plazos
Mínimos de Tiempo utilizados en una Licitación Pública
|
20
|
|
Tabla N° 5. Estructura
de Ejes, Políticas y Acciones en las contrataciones
|
27
|
Índice
de Gráficos
|
|
Pág.
|
|
Gráfico N° 1. Fases y/o etapas de una
Licitación Pública
|
19
|
|
Gráfico N° 2. Participantes
de un proceso de licitación y sus funciones
|
22
|
|
Gráfico N° 3.
Fases, plazos y formularios del SICOES en una Licitación Pública
|
23
|
|
Gráfico N° 4.
Participación del Control Social en una Licitación Pública
|
28
|
1.
ESTADO
DE SITUACIÓN
Según el ranking emitido por la Organización de Transparencia Internacional,
Bolivia es uno de los países con mayor percepción de corrupción en América
Latina; asociado a este aspecto los medios prensa escrita, radial y visual, de
manera reiterada informan sobre la presunta comisión de hechos de corrupción
suscitados principalmente en los procesos de contratación de bienes y servicios,
ejecutados en las instituciones públicas del Estado, entre ellas los
Ministerios, entidades descentralizadas, Gobiernos Departamentales, Gobiernos
Municipales, Empresas y otras entidades públicas.
Así por ejemplo en la red de
internet, se encuentran las siguientes noticias: “El Ministerio Público
convocará en los próximos días a declarar a las personas vinculadas en el
proceso de contratación de licitación pública de la Administradora Boliviana de
Carreteras (ABC) para esclarecer presuntos hechos de corrupción en proyectos viales.”
(Agencia de Noticias Fides, 2018)
“Se sentenció a ocho años de cárcel a
Delfor Burgos Aguirre, alcalde de Bermejo y a Ciro Antonio Chávez Estrada,
exdirector de protocolo del mismo municipio, por pedir y recibir dinero de
empresarios para que estos puedan adjudicarse licitaciones públicas.” (Agencia
de Noticias Fides, 2020)
En el Sector Público del Estado
Boliviano, existe normativa legal que rige a los procesos de contratación,
dicha normativa se encuentra expresada a través de las Normas Básicas del
Sistema de Administración de Bienes y Servicios NBSABS, la misma que instituye el Subsistema de
Contratación de Bienes y Servicios, a través de la cual se definen modalidades
de contratación, cuantías de contratación, responsables de las contrataciones y
los procesos y/o procedimientos necesarios para desarrollar la contratación de
un bien o servicio para el Estado.
Sin embargo a pesar de la normativa
emitida que rige a los procesos de contratación de bienes y servicios en el
Sector Público, de igual manera las personas que ejercen una función pública, en
lo posible tratan de evadir y/o burlar los controles internos dispuestos en la normativa
legal, con la finalidad de obtener beneficios y/o ventajas económicas a su
favor.
Entre los hechos de corrupción que
tienen relación con los procesos de contratación de bienes y servicios del
Sector Público, de acuerdo con los medios de comunicación se advierte el: Uso
indebido de influencias, cohecho activo o soborno, beneficios en razón del cargo
y contratos lesivos al estado.
En el Sector Público anualmente se
efectúan una gran cantidad de procesos de contratación de bienes y servicios
por diferentes cuantías y modalidades, tales como contrataciones menores,
contrataciones de apoyo a la producción nacional y empleo, licitaciones
públicas, contrataciones directas y contrataciones por excepción,
consecuentemente los riesgos de hechos de corrupción en estos procesos, tienden
a ser elevados, principalmente en aquellas contrataciones que implican importes
considerables que superan el millón de bolivianos.
1.1
PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA
El
20 de julio de 1990 el Gobierno de Jaime
Paz Zamora promulgó la Ley N° 1178, bajo el denominativo de Ley de Administración
y Control Gubernamentales, en dicha ley que estableció los sistemas de
administración del Estado Boliviano, entre los cuales se encuentra el Sistema
de Administración de Bienes y Servicios, a través del cual se establece que
dicho sistema definirá la contratación, manejo y disposición de bienes y
servicios.
Posteriormente
con el fin de reglamentar de manera especifica el Sistema de Administración de
Bienes y Servicios los gobiernos de turno, a través de los Ministerios de
Hacienda en su momento emitieron las normas básicas de dicho sistema, por lo
que actualmente en el país se mantiene en vigencia las Normas Básicas del
Sistema de Administración de Bienes y Servicios aprobadas mediante Decreto Supremo
N° 0181 de 28 de junio de 2009 durante el gobierno de Evo Morales Ayma. Dichas
Norma Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, establecen
tres subsistemas, entre los cuales se encuentran el Subsistema de Contratación
de Bienes y Servicios, mismo que regula todos los procesos de contratación del
Sector Público.
1.1.1
Identificación
del Problema
Sin
embargo, en el transcurrir del tiempo a través de los medios de comunicación se
estableció presuntos hechos y/o indicios de corrupción generados en los
procesos de contratación de diferentes entidades territoriales y del nivel
central de gobierno por parte de los propios servidores públicos encargados de
llevar adelante dichos procesos.
Producto
de estos hechos, la Auditoria Forense juega un papel preponderante como
mecanismo para determinar la existencia de posibles hechos de corrupción cometidos
por los funcionarios públicos y empresas proponentes que participan de los
procesos de contratación en el sector público.
1.1.2
Formulación
de Problema
Los
casos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios en el
sector público afectan al patrimonio de las instituciones y a la sociedad en
general a costa del beneficio económico de unas cuentas personas que ejecutan
y/o llevan adelante dichos procesos, en consecuencia se formula el siguiente
problema:
¿Los
procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación
pública, una vez concluidos, son objeto de auditoría forense para la detección
de presuntos hechos de corrupción?
1.2
OBJETIVOS
1.2.1
Objetivo
General
Determinar
que la auditoria forense puede ser aplicada como mecanismo de detección de
presuntos hechos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y
servicios bajo la modalidad de licitación pública en el sector público.
1.2.2
Objetivos
Específicos
Los
objetivos específicos formulados para la presente investigación, son los
siguientes:
-
Identificar la normativa legal general
vigente para el desarrollo y/o ejecución de los procesos de contratación de
bienes y servicios bajo la modalidad de Licitación Pública en el Sector
Público.
-
Analizar los puntos críticos que se
presentan en la ejecución de los procesos de contratación de bienes y servicios
en el sector público.
-
Describir los hechos de corrupción por
tipología que presentan en los procesos de contratación.
-
Proponer la ejecución de una auditoria
forense como mecanismo de detección de presuntos hechos de corrupción en los
procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación
pública.
1.3
JUSTIFICACIÓN
El
presente trabajo será realizado debido a los siguientes justificativos:
Justificación Metodológica
Los
procesos de contratación de bienes y servicios en el sector público se
encuentran sujetos a riesgos de la comisión de presuntos hechos de corrupción,
toda vez que la sociedad tiene inmersa esta idea, principalmente en relación a
las coimas o sobornos que presuntamente recibirían los funcionarios públicos
que llevan adelante estos procesos de contratación, con la finalidad de
beneficiar a una determinada empresa con
la adjudicación, por lo que a través de la auditoria forense se pretende
establecer técnicas y procedimientos que permitan identificar y castigar estos
hechos de corrupción sin dejar rastro de impunidad; utilizando para este efecto
un análisis e investigación de tipo cualitativo.
Justificación Práctica
La
corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios, a través de
la modalidad de licitación pública en el sector público ocasiona perjuicios a
la sociedad y las instituciones públicas principalmente dentro de ámbito
económico y el ámbito de la función social, puesto que unas cuantas personas
obtendrían beneficios económicos a costa de bienes y servicios que nos son los
adecuados en términos de calidad para la sociedad; consecuentemente la
auditoria forense juega un papel importante para identificar estos hechos de
corrupción y sancionar a los presuntos responsables que habrían causado un daño
económico al patrimonio del Estado.
Justificación Académica
El
desarrollo del presente trabajo de investigación tiene por finalidad aportar
académicamente al público en general, sobre la ejecución de una auditoria
forense como mecanismo de detección de presuntos hechos de corrupción en los
procesos de contratación de bienes y servicios ejecutados a través de
licitación pública.
Asimismo,
la presente investigación servirá de análisis para estudiantes de pre y pos
grado interesados en la temática de auditoría forense y su aplicación en el
sector público.
1.4
ALCANCE
El
presente trabajo de investigación referida a la corrupción en los procesos de
contratación por licitación pública tiene un alcance geográfico compuesto por
las entidades públicas del Estado Plurinacional de Bolivia, como ministerios,
gobiernos departamentales, gobiernos municipales, gobiernos regionales y demás
entidades descentralizadas del nivel central del Estado, por el periodo de
tiempo correspondiente a la gestión 2019, considerando hasta dicha gestión toda
la normativa legal vigente y los casos relacionados con la corrupción en
procesos de contratación mediante Licitación Pública llevados adelante por
dichas entidades públicas.
2.
METODOLOGÍA
2.1
TIPO
DE INVESTIGACIÓN
La metodología y/o tipo de investigación
utilizado para el presente trabajo corresponde a la metodología cualitativa, toda
vez que esta metodología permite realizar un análisis de los significados y símbolos
que son construidos y expresados por la sociedad en su conjunto a través de
diferentes temáticas.
En este sentido la aplicación de
una metodología cualitativa nos ayuda a comprender las acciones de una
sociedad. “De ahí que la intersubjetividad sea una pieza clave de la
investigación cualitativa y punto de partida para captar reflexivamente los
significados sociales.” (Salgado,
2007, p. 1)
Asimismo, la investigación
cualitativa de acuerdo con, Salgado (2007) es vista como un intento por obtener
una mayor comprensión de los significados y definiciones expresadas por las
personas y la sociedad en su conjunto.
Por tanto, sobre la base de estas
definiciones, a través de la investigación cualitativa, se pretende comprender
todas las temáticas, aspectos conceptuales y procedimentales relativos a los
procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación
pública, advirtiéndose posibles falencias dentro de dichos procesos que den
lugar a la comisión de hechos de corrupción cometidos por las personas que
participan de dichos actos.
2.2
POBLACIÓN
Y MUESTRA
La
población dentro de la presente investigación se encuentra compuesta por las
entidades del sector público del Estado boliviano y las disposiciones
normativas que aplican las mismas en la ejecución de sus procesos de
contratación de bienes y servicios, bajo la modalidad de licitación pública.
Asimismo, no se aplica una muestra, debido a que el presente trabajo se
encuentra bajo un enfoque de investigación de tipo cualitativo.
2.3
TÉCNICAS
DE RECOPILACIÓN
Las
técnicas de recopilación de información empleadas en la presente investigación
parten de lo general a lo específico con la finalidad de lograr una conclusión
que permita alcanzar los objetivos planteados, para ello se recolecto información
de fuentes fidedignas de cada aspecto relacionado a los procesos de
contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública en
el sector público.
Para
un mayor entendimiento de la temática de investigación inicialmente se realizó
la averiguación de conceptos y/o definiciones básicas, consiguientemente se obtuvo
información de diarios y/o periódicos web,
libros, guías digitales y normativa legal emitida, tales como leyes,
Decretos Supremos y Reglamentos obtenidas de la Gaceta Oficial del Estado
Plurinacional de Bolivia de manera electrónica.
A
través, de la recopilación de información citada precedentemente, se pretende
establecer las falencias y/o puntos críticos en los procesos de contratación
mediante la modalidad de licitación pública, identificando posibles hechos de
corrupción que podrían ser detectados a través de una auditoria forense.
2.4
INSTRUMENTOS Y TÉCNICAS DE
ANÁLISIS
Las
técnicas de análisis son respuestas al cómo hacer para alcanzar el objetivo y
el fin o resultado propuesto, consecuentemente para la presente investigación
se estableció la técnica deductiva, que es interpretada como el análisis del
contenido de toda la información recopilada libros, guías digitales, periódicos
electrónicos, citas bibliográficas de páginas web entre otros.
Consecuentemente,
a través de toda la información recopilada se pretende lograr el objetivo
planteado de la presente investigación respecto a la aplicación de la auditoria
forense para identificar presuntos hechos de corrupción en los procesos de
contratación mediante la modalidad de licitación pública en el sector público.
Los
instrumentos son de gran importancia para lograr los objetivos planteados en la
investigación, por lo cual se debe realizar una adecuada selección de las citas
bibliográficas y/o fuente de información con la finalidad de obtener una mayor
atención y comprensión sobre los hechos de corrupción en los procesos de
contratación de bienes y servicios mediante la modalidad de licitación pública.
El
instrumento utilizado para la presente monografía es la correspondiente a las
entrevistas, la misma que fue realizada a profesionales juristas y economistas,
obtenidas principalmente de periódicos electrónicos como: La Razón, Correo del Sur, El País y Nuevo
Sur.
A
través, de la aplicación de este instrumento se obtuvo conocimiento e información
sobre hechos de corrupción en los procesos de contratación mediante licitación
pública en las entidades públicas; consiguientemente en base a esta información
se efectuó un análisis conceptual de los libros digitales y normativa legal
emitida para la ejecución de contrataciones públicas.
Es
así que en función al marco legal conceptual y los casos de presuntos hechos de
corrupción en los procesos de contratación bajo la modalidad de licitación pública,
se efectuó un análisis de tipo comparativo y de contrastación de dichas informaciones
con la finalidad de aplicar la auditoría forense como mecanismo de detección hechos
de corrupción en los procesos de contratación realizados en el sector público.
3.
MARCO
TEÓRICO
3.1
REFERENCIA
TEÓRICA CONCEPTUAL
Como
la presente investigación se
encuentra dentro el ámbito de la Auditoria Forense en necesario conocer
inicialmente el significado de auditoría.
Al
respecto, la Contraloría General del Estado de Bolivia en las Normas Generales
de Auditoria Gubernamental, aprobadas mediante Resolución N° CGE/094/2012 de 27
de agosto de 2012, define a la auditoria como: “Es la acumulación y evaluación
objetiva de evidencia para establecer e informar sobre el grado de
correspondencia entre la información examinada y los criterios establecidos”
Consiguientemente
la Auditoria Forense de acuerdo con Rocha (2015), esta conceptuada como: el examen
crítico de las actividades, operaciones, hechos económicos y procesos integrantes, a través de la aplicación de procedimientos
y técnicas de auditoría, enfocadas en determinar la ocurrencia de hechos
ilícitos relacionados con el aprovechamiento ilegal de los bienes y recursos de
un ente público o privado, para que dichos actos ilícitos puedan ser
presentados ante las autoridades judiciales competentes.
Bajo
este marco conceptual, la auditoria forense tiene como objetivos: establecer
hallazgos de auditoría con indicios de responsabilidad penal, identificando al
presunto responsable del hecho ilícito, obteniendo la suficiente evidencia
valida y legal sobre el hallazgo determinado.
Asimismo,
entre otros objetivos de la auditoria forense, se establece que la misma busca
determinar la forma o método utilizado por la persona que cometió un hecho
ilícito, con la finalidad de exponer este hecho ante las autoridades judiciales
competentes.
En
ese orden de objetivos y para el logro de los mismos, Rocha (2015) estableció
la utilización de herramientas en el desarrollo de la auditoria forense, siendo
estas: el análisis de los sistemas de administración y control de la entidad,
así como el análisis de la información financiera contable de los presuntos involucrados,
dichos análisis, necesariamente deben estar acompañados de la aplicación de las
normas jurídicas y legales que de cierta forma definen las obligaciones
administrativas, civiles y penales a las que se encuentran sujetos los
presuntos involucrados.
En
relación a las acciones de la auditoria forense, Rocha (2015), considera que
este tipo de auditoría puede tener acciones de tipo: Preventivo, Disuación y
Reacción.
La
Auditoria Forense con acción Preventiva, se manifiesta en: establecer un código
de conducta, capacitar la aplicación de dicho código, establecer controles
preventivos con la finalidad de minimizar el riesgo de la ocurrencia de
posibles fraudes.
La
Auditoria Forense con acción de disuación, tiene por objetivo evitar la
ocurrencia de fraudes e irregularidades, por medio de las siguientes acciones:
Establecer comité de ética y comunicar su existencia a todos los niveles de la
organización, establecer canales de denuncia y establecer controles internos
que puedan detectar presuntos hechos irregulares.
La
Auditoria Forense con acción de Reacción, se establece cuando ya se tiene
conocimiento de la ocurrencia de un fraude o acto de corrupción, por tanto la
misma se enfoca principalmente en investigar dichos actos de corrupción para
ponerlos a conocimiento del órgano justicia, asimismo a través de la acción de
esta auditoría necesariamente se debe efectuar labores de evaluación de los
sistemas de administración y control vulnerados por los presuntos involucrados.
Luego
de haberse realizado una descripción del marco conceptual de auditoría forense,
debe entenderse el significado de corrupción con la finalidad de tener una
mayor amplitud sobre el tema en investigación.
Así
tenemos que Gómez & Alejandro (1999) definen que la Corrupción es el abuso
de poder público, definido como el poder monopólico que tiene el Estado sobre
la provisión de determinados bienes y servicios, en beneficio privado, donde
los beneficiarios pueden ser personas individuales o grupos.
En
el Estado Plurinacional de Bolivia la Ley N° 004 de 31 de marzo de 2010 en su
artículo 2 establece una definición de corrupción, describiéndola como: “Es el
requerimiento o la aceptación, el ofrecimiento u otorgamiento directo o
indirecto, de un servidor público, de una persona natural o jurídica, nacional
o extranjera, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como
dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o
entidad, a cambio de la acción u omisión de cualquier acto que afecte a los
intereses del Estado.” (Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha
contra la Corrupción, 2010, p. 7)
Por
su parte el Banco Mundial considerando la gestión pública definió la corrupción
como: “El abuso de un cargo público para beneficio privado, concepto que dio
pie para que se relacionara la corrupción con practicas tales como el
intercambio de favores, el soborno, y el nepotismo. Desde un enfoque más
amplio, el Programa de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD) en el año 2004
definió la corrupción como: “El mal uso del poder público o de la autoridad
para el beneficio particular, por medio del soborno, la extorsión, la venta de
influencias, el nepotismo, el fraude...” (Oficina de las naciones Unidas contra
la Droga y el Delito – Tipologías de Corrupción, 2015, p.13)
Habiéndose
establecido un marco conceptual amplio sobre el significado de corrupción, el
texto, Tipologías de Corrupción, elaborado por la Oficina de las Naciones
Unidas contra la Droga y el Delito en 2015, estableció 10 tipologías de
corrupción, entre las cuales se encuentran:
El
tráfico de influencias para la adjudicación de contratos: se refiere a la
injerencia de un funcionario público del órgano legislativo en un proceso de
contratación de bienes y servicios de una entidad pública del órgano ejecutivo.
Organización
de redes clientelares en las entidades distritales: se refiere a un acuerdo
entre miembros de corporaciones y funcionarios públicos de entidades de la rama
ejecutiva, con el objeto de beneficiar a personas particulares en el
nombramiento de cargos directivos de la entidad.
Solicitud
y Pago de coimas: se refiere a la solicitud de comisiones a través de la
extorsión por parte de funcionarios públicos a contratistas u proponentes de un
proceso de contratación, con la finalidad de beneficiar a estos últimos.
Alianzas
estratégicas para beneficio particular: se refiere al acuerdo entre directivos
de entidades públicas para favorecer con un cargo directivo a sus familiares.
Ofrecimiento
y pago de coimas: se refiere al pago de coimas o sobornos de parte de un
proponente o empresa a funcionarios públicos para que estos últimos beneficien
con una licitación a dicha empresa.
Supervisión
e interventoria desleal: se refiere a una manipulación de la función de
supervisión e interventoria por parte de particulares que tienen el interés de
beneficiar a un tercero.
Consorcios
o Uniones temporales “De papel”: se refiere a la utilización indebida de
consorcios o asociaciones para poder ser contratados por el estado.
Beneficiarios
fantasmas: se refiere a la manipulación y/o alteración de bases de datos con la
finalidad de obtener recursos de personas a la cuales no se está prestando
servicio alguno.
Adquisiciones
“A la ligera”: se refiere a la ausencia de diligencia y seguimiento de normas
en el proceso de adquisición de un bien o servicio por parte de los
funcionarios públicos.
Descuido
en el ejercicio del servicio público: se refiere a la ausencia de diligencia y
seguimiento en la gestión de cobro dispuesto por norma legal a personas particulares y/o empresas.
En
este sentido estableciendo mayores términos sobre la corrupción en los procesos
de contratación Meyer (2007), señala que la corrupción en las contrataciones
públicas del Estado se convierten en un flagelo para la estabilidad de los
sistemas políticos, administrativos y económicos de las entidades estatales,
además de lesionar la moral de la sociedad, puesto que al parecer quienes entran
a ejercer un cargo público en las instituciones, al conocer de hechos de
corrupción, no dudan en hacer los mismo considerando la vieja jerga populista
que indica: “si el lo hizo por qué yo no” .
Las
instituciones públicas son los principales contratantes del país, puesto que al
menos más de un 50% de su presupuesto anual está destinado a la adquisición de
bienes y servicios para su consecuente funcionamiento y cumplimiento de
objetivos institucionales en beneficio de la sociedad en general.
Por
tanto, en la contratación estatal es donde existe un mayor riesgo de la
comisión de actos ilícitos o hechos de corrupción, así por ejemplo el Estado
demanda bienes y/o servicios, consiguientemente esta demanda se ve satisfecha a
través de funcionarios públicos que deciden adquirir estos bienes y servicios,
de acuerdo a procedimientos y principios públicos establecidos como la
transparencia y la economía en la selección de las ofertas, o por el contrario,
optan por no considerar estos principios contratando a quien garantice el pago
de un soborno. El funcionario o encargado de llevar adelante los procesos de
contratación tiene la oportunidad, por ejemplo, de restringir los oferentes y
garantizar una elección determinada, definiendo y ponderando variables de
conveniencia para un determinado contratista en base a un soborno, es ahí donde
indefectiblemente se genera un acto de corrupción.
Por
otra parte las contrataciones públicas se empiezan a regular desde la Ley N°
1178, Ley de Administración y Control Gubernamentales, la misma que expresa un
modelo de gestión por resultados para el manejo adecuado de los recursos
públicos. Este instrumento legal propone modernizar la gestión de la
administración pública y establecer mecanismos de control de los recursos
públicos.
Todo
el sector público y toda persona natural o jurídica que reciba y/o perciba
recursos del Estado están sujetos a esta ley. Esta normativa establece
responsabilidades no solo por el destino de los recursos públicos, sino por la
forma y el resultado de su aplicación.
Los
sistemas establecidos por la Ley N° 1178, son ocho: Tres para programar y
organizar tales como: el Sistema Programación de Operaciones SPO, el Sistema de
Organización Administrativa SOA y el Sistema de Presupuesto SP; Cuatro para
ejecutar actividades entre los que están: el Sistema de Administración de
Personal SAP, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios SABS, el
Sistema de Tesorería y Crédito Público STE y SCP y el Sistema de Contabilidad
Gubernamental Integrada SCGI; y Uno para el control, compuesto por el Sistema
de Control Interno y Control Externo Posterior SCI.
Al
respecto, y de acuerdo con la presente investigación, se realizara un análisis
y descripción del Sistema de Administración de Bienes y Servicios SABS, dicho
sistema a lo largo de la tiempo fue normado en varias oportunidades por los
entonces Ministerios de Hacienda, actual Ministerio de Economía y Finanzas
Públicas, a continuación se describe un cuadro que muestra la regulación de
este sistema a lo largo del tiempo:
Tabla
N° 1
Marco
Normativo, Legal Histórico de las NBSABS
|
Fecha
|
Decreto
Supremo de Aprobación
|
|
23/04/2001
|
26144
|
|
30/04/2002
|
26595
|
|
05/07/2002
|
26688
|
|
30/07/2002
|
26738
|
|
20/04/2002
|
26595
|
|
18/08/2003
|
27138
|
|
31/01/2004
|
27328
|
|
27/05/2004
|
27540
|
|
11/07/2007
|
29160
|
|
28/06/2009
|
0181
|
Fuente:
Elaboración propia, 2020
Como
se advierte actualmente el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, se
encuentra normado por el Decreto Supremo N° 0181 de 28 de junio de 2009, decreto que en su artículo 1 describe:
“El
Sistema de Administración de Bienes y Servicios es el conjunto de normas de
carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de
bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades
públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley N°
1178, de 20 de julio de 1990, de Administración y Control Gubernamentales.”.
(Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.14)
Las
Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios NBSABS, busca
como objetivos: establecer principios, normas y condiciones que regulen los
procesos de administración de bienes y servicios y las obligaciones y derechos
que derivan de estos, asimismo, otro de los objetivos de las NBSABS es el poder
establecer los elementos esenciales de organización, funcionamiento y de
control interno, relativos a la administración de bienes y servicios.
En
este contexto las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y
Servicios, aplican los siguientes principios de administración pública:
Tabla
N° 2
Principios
Definidos en las NBSABS
|
Principios
|
Descripción
|
|
Solidaridad
|
Los recursos
públicos deben favorecer a todas la bolivianas y bolivianos
|
|
Participación
|
Las bolivianas
y bolivianos tienen el derecho de participar en los procesos de contratación
de bienes y servicios.
|
|
Control Social
|
Las bolivianas
y bolivianos tienen el derecho de velar por la correcta ejecución de los
recursos públicos, resultados, impactos y la calidad de bienes y servicios
públicos.
|
|
Buena fe
|
Se presume el
correcto y ético actuar de los servidores públicos y proponentes
|
|
Economía
|
Los procesos
de contratación de bienes y servicios, manejo y disposición de bienes, se
desarrollaran con celeridad y ahorro de recursos.
|
|
Eficiencia
|
Los procesos
de contratación de bienes y servicios, manejo y disposición de bienes, deben
ser realizados oportunamente en tiempos óptimos y con los menores costos
posibles.
|
|
Eficacia
|
Los procesos
de contratación de bienes y servicios, manejo y disposición de bienes, deben
permitir alcanzar los objetivos y resultados programados.
|
|
Equidad
|
Los
proponentes pueden participar en igualdad de condiciones, sin restricciones y
de acuerdo a su capacidad de producir bienes y ofertar servicios.
|
|
Libre
Participación
|
Las
contrataciones estatales deben permitir la libre participación y la más
amplia concurrencia de proponentes, a través de mecanismos de publicidad, con
el objeto de obtener las mejores condiciones en cuanto a precio y calidad.
|
|
Responsabilidad
|
Los servidores
públicos en lo relativo a la contratación, manejo y disposición de bienes y
servicios, deben cumplir con toda la normativa vigente y asumir las
consecuencias de sus actos y omisiones en el desempeño de las funciones
públicas.
|
|
Transparencia
|
Los actos,
documentos y la información de los procesos de contratación, manejo y
disposición de bienes y servicios, son públicos.
|
Fuente:
Elaboración propia, 2020
Asimismo,
las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios,
establecen que este sistema se encuentra compuesto por tres subsistemas entre
los que se encuentra el Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios, que
de acuerdo al Decreto Supremo N° 0181, es el subsistema que comprende un
conjunto de funciones, actividades y procedimientos administrativos para
adquirir bienes, contratar obras, servicios generales y servicios de
consultoría.
Consiguientemente,
este subsistema de acuerdo con la Guía de Procesos de Contratación Pública a
nivel municipal (2019), se encuentra compuesto de los siguientes elementos:
Entradas/insumos:
se encuentra compuesto por las necesidades de contratación definidos en el Plan
Operativo Anual POA y Presupuesto de cada entidad pública, además de las
especificaciones técnicas y términos de referencia de los bienes y servicios.
Proceso/transformación:
es la operación de traducir los requerimientos en contratos de bienes y
servicios, según la modalidad de contratación que corresponda.
Salidas:
compuestos por bienes, obras, servicios y consultorías contratados.
Retroalimentación:
representa las buenas prácticas y lecciones aprendidas, resultado de la
ejecución de los procesos de contratación.
Por
otra parte el subsistema de contratación de bienes y servicios, establece modalidades
de contratación y cuantías, las mismas que de acuerdo al artículo 13 de las NBSABS
son:
Tabla N° 3
Modalidades y
Cuantías de Contratación de Bienes y Servicios
|
Código
|
Modalidad
de Contratación
|
Cuantía
de Contratación
|
|
CM
|
Contratación
Menor
|
De
Bs1,00 a Bs50.000,00
|
|
ANPE
|
Apoyo
Nacional a la Producción y Empleo
|
Mayor
a Bs50.000,00 hasta Bs1.000.000,00
|
|
LP
|
Licitación
Pública
|
Mayor
a Bs1.000.000,00
|
|
CE
|
Contratación
por excepción
|
Sin
límite de monto
|
|
CDE
|
Contratación
por desastres y/o emergencias
|
Sin
límite de monto
|
|
CD
|
Contratación
Directa
|
Sin
límite de monto
|
Fuente:
Elaboración propia, 2020
Considerando
que la presente investigación se encuentra ligada al proceso de contratación
bajo la modalidad de Licitación Pública, a continuación se desarrollara las
fases y/o etapas que se encuentran inmersas en esta modalidad, las mismas que
se encuentran normadas en el artículo 62 de las NBSABS, de acuerdo con el
siguiente gráfico:
Gráfico
N° 1
Fuente:
Elaboración propia, 2020
Asimismo,
la modalidad de contratación por Licitación Pública, de acuerdo con las NBSABS,
se encuentra sujeta a plazos de tiempo mínimos para las consultas o
inspecciones de aclaración, la presentación de propuestas, la emisión de
resoluciones de aprobación y adjudicación, las notificaciones y la presentación
de documentos para la formalización de la contratación, a través de un
contrato; dichos plazos de tiempo para estas fases y/o actividades son:
Tabla
N° 4
Plazos
Mínimos de Tiempo utilizados en una Licitación Pública
|
Modalidad
|
Cuantía
|
Plazo
|
Documento
que formaliza la contratación
|
|
|
Presentación
Propuestas
|
Presentación
de Documentos para formalizar contratación
|
|||
|
Licitación Pública Nacional
|
De Bs1.000.000,00 hasta
Bs70.000.000,00
|
15 días hábiles
|
10 días hábiles
|
Contrato Administrativo
|
|
Licitación Pública Internacional
|
Mayor a Bs70.000.000,00
|
20 días hábiles
|
10 días hábiles
|
Contrato Administrativo
|
Fuente:
Elaboración propia, 2020
Es
importante considerar que el texto compilado de las NBSABS, (2019) para la
licitación pública internacional de obras en referencia al plazo de
presentación de propuestas establece solamente un mínimo de 15 días hábiles, por
lo que los 20 días hábiles establecidos en la tabla precedente solamente son
aplicables para la licitación y/o contratación de bienes y servicios; por otra
parte, en caso proponentes y/o participantes extranjeros en las licitaciones de
carácter nacional o internacional el plazo de presentación de documentos para
la formalización de la contratación, se extiende hasta un mínimo de 15 días hábiles,
considerando la condición del proponente extranjero.
En
un proceso de contratación bajo la modalidad de Licitación Pública, participan
funcionarios públicos, unidades y comisiones designadas al interior de la entidad
contratante, que según las NBSABS en actual vigencia, son los siguientes:
- Máxima
Autoridad Ejecutiva, MAE: Es el “Titular o personero de más alta jerarquía de
cada entidad del sector público, sea este el máximo ejecutivo o la dirección
colegiada, según lo establecido en su disposición legal o norma de creación”
(Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.20)
- Responsable
del Proceso de Contratación de Licitación Pública: Es el “Servidor Público que
por delegación de la MAE o RAA, es responsable por la ejecución del proceso de
contratación y sus resultados, en la modalidad de Licitación Pública”
(Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.22)
- Unidad
Solicitante: “Es la unidad o instancia organizacional de la entidad contratante,
donde se origina la demanda de la contratación de bienes y servicios”
(Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.24)
- Unidad
Administrativa: “Es la unidad o instancia organizacional de la entidad
contratante, encargada de la ejecución de las actividades administrativas de
los subsistemas de contratación, manejo y disposición de bienes y servicios”
(Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.24)
- Unidad
Jurídica: “Es la unidad o instancia
organizacional de la entidad contratante, encargada de proporcionar
asesoramiento legal y atender los asuntos jurídicos en los subsistemas de
contratación, manejo y disposición de bienes y servicios” (Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.24)
- Responsable
de Evaluación y Comisión de Calificación: de acuerdo al artículo 38 de las
NBSABS publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), esta
comisión se encuentra conformada por servidores públicos de la entidad
técnicamente calificados, de la unidad administrativa y unidad solicitante de
la entidad contratante.
- Responsable
de Recepción y Comisión de Recepción: de acuerdo al artículo 39 de las NBSABS
publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), esta
comisión se encuentra compuesta por servidores públicos de la entidad
técnicamente calificados de la unidad administrativa y unidad solicitante de la
entidad contratante.
Cada
uno de estos funcionarios, unidades y comisiones dentro de la entidad
contratante, de acuerdo a las NBSABS en sus artículos 32, 33, 35, 36, 37, 38 y
39 tienen funciones y atribuciones específicas destinadas a ejecutar y llevar
adelante las contrataciones de bienes y servicios mediante Licitación Pública, dichas
funciones son detalladas a continuación:
Gráfico
N° 2
Participantes
de un proceso de licitación y sus funciones
Fuente:
Guía de Procesos de Contratación Pública a nivel Municipal, 2019
Por
otra parte, es necesario puntualizar que los procesos de contratación bajo la
modalidad de Licitación Pública del Sector Público en el marco de la
transparencia, se encuentran sujetos a publicación, en el Sistema de
Contrataciones Estatales SICOES, el mismo que se constituye en el sistema
oficial de publicación y difusión de información de los procesos de
contratación de las entidades públicas.
Respecto
al Sistema de Contrataciones Estatales SICOES, el artículo 49 de las NBSABS,
publicadas por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), establece
que el todo el contenido e información registrada en este sistema es de exclusiva
responsabilidad de la entidad pública, además de considerar que las
publicaciones realizadas se constituyen en documentación oficial que rige el
proceso de contratación.
El
Sistema de Contrataciones Estatales, para las contrataciones bajo la modalidad de
licitación pública maneja formularios para cada una de las fases del proceso,
desde la publicación de la convocatoria, la aprobación del Documento Base de
Contratación, la Adjudicación y/o declaratoria desierta, la recepción de un
bien o servicio y la resolución y/o recisión de un contrato administrativo.
Para
efectos de ilustración, respecto a las fases, plazos del proceso de
contratación mediante licitación pública nacional y los formularios utilizados
del sistema de contrataciones estatales, a continuación se presenta el
siguiente gráfico:
Gráfico
N° 3
Fases,
plazos y formularios del SICOES en una Licitación Pública
Fuente:
Guía de Procesos de Contratación Pública a nivel Municipal, 2019
Por
otra parte, el artículo 49, parágrafo V de las NBSABS, publicadas por el
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), señala que aparte del
SICOES, las entidades públicas opcionalmente y para otorgar una mayor
transparencia, pueden publicar la convocatoria del proceso de contratación en
medios de comunicación alternativos, como Ferias de Contrataciones Estatales,
radioemisoras, canales de televisión, medios de prensa escritos y otros.
Respecto
a las Ferias de Contratación Estatales, la Guía de Procesos de Contratación
Pública nivel Municipal (2019), la describe como un medio de comunicación
alternativo sobre la difusión de convocatorias en donde las entidades públicas
hacen conocer públicamente las demandas en bienes y servicios que son
requeridas, lo que hace que este medio otorgue una mayor transparencia a los
diferentes procesos de contratación que se llevan adelante.
Entre
las características de este medio alternativo de contratación, conforme la Guía
de Procesos de Contratación Pública nivel Municipal (2019), se establecen las
siguientes:
Inicialmente
los demandantes que son las entidades públicas exponen las especificaciones
técnicas y/o términos de referencia utilizando muestras de los bienes y
servicios que se pretender adquirir así como por ejemplo planos, maquetas, diseños
entre otros.
Seguidamente
los potenciales oferentes como ser empresas privadas o públicas interesadas en
algún objeto de contratación analizan y se interiorizan en la misma.
A
continuación, la entidad pública organizadora de la feria establece un punto de
asistencia técnica y soporte al potencial oferente u proponente, con la
finalidad de brindarle orientación sobre la elaboración de las propuestas y la
presentación de los documentos requeridos para poder participar del proceso de
contratación.
Como
se puede advertir según los párrafos precedentes, la ejecución de una feria de
contratación estatal, genera que la
mayor cantidad de proponentes interesados en vender algún bien o servicio,
pueda participar de los procesos de contratación con el absoluto conocimiento acerca
del proceso de contratación.
Entre
las ventajas de realización de una feria de contratación estatal, se advierte
los siguientes aspectos:
-
Se visibiliza un impacto positivo en la
aplicación de los principios de transparencia, eficacia y eficiencia dispuestas
por las NBSABS.
-
Existe una mejora en la imagen de la
entidad por parte de la sociedad.
-
Existe una disminución en asimetrías de
información existentes entre los grandes, medianos, micro y pequeños
empresarios.
-
Se fomenta una mayor participación de oferentes
respecto de los proveedores tradicionales y otros nuevos.
-
Se logra obtener una mayor eficiencia
(ahorro de recursos y tiempos) en los procesos de contratación.
-
Se promueve el desarrollo económico
local y/o regional en donde la entidad radica.
-
Se alienta indirectamente la formalización
de unidades productivas.
El
Estado Boliviano respecto a los casos de corrupción promulgó la Ley N° 974 de 4
de septiembre de 2017 denominada Ley de Unidades de Transparencia y Lucha
contra la Corrupción, dicha normativa en su artículo 5 establece una definición
respecto de estas unidades como sigue a continuación: “Es toda instancia con
recursos humanos suficientes, responsable de gestionar las denuncias por actos
de corrupción y llevar adelante las políticas de transparencia y lucha contra
la corrupción, independientemente de su estructura y nivel jerárquico, de
acuerdo a lo establecido en la presente ley.” (Gaceta N° 0992, 2017, p. 4)
Por
otra parte la Ley N° 974 en referencia a los procesos de contratación y la
función de las Unidades de Transparencia en su artículo 10, numeral 15, señala:
“Denunciar ante la Máxima Autoridad, cuando se advierta la existencia de
elementos que permitan identificar y establecer posibles actos de corrupción en
procesos de contratación en curso, para que de forma obligatoria la Máxima
Autoridad instruya la suspensión inmediata del proceso de contratación” (Gaceta
N° 0992, 2017, p. 9)
Asimismo,
el artículo 14 de la Ley N° 974, describe: “Las Unidades de Transparencia y
Lucha contra la Corrupción, a denuncia o de oficio mediante informe de
justificación, podrán requerir información de procesos de contratación, para
identificar y/o establecer posibles hechos de corrupción e informar
oportunamente a la Máxima Autoridad de la entidad, institución o empresa
pública” (Gaceta N° 0992, 2017, p. 11)
En
este contexto la referida Ley N° 974, en su artículo 26, parágrafo II, numeral
6, establece cuando se identifique presuntos hechos de corrupción en el proceso
de contratación la unidad de transparencia debe hacer lo siguiente: “Cuando se
advierta la existencia de elementos que permitan identificar y establecer
posibles actos de corrupción en procesos de contratación en curso, denunciar
ante la Máxima Autoridad para que, de forma obligatoria, instruya la suspensión
inmediata del proceso de contratación.” (Gaceta N° 0992, 2017, p. 18)
A
parte de las Unidades de Transparencia que forman parte de la estructura
organizacional de la entidades, el Estado Boliviano a través del órgano
ejecutivo promulgó la Ley N° 341 de 5 de febrero de 2013, denominada Ley de
Participación y Control Social.
Al
respecto, el Control Social de acuerdo con el artículo 5 de la Ley N° 341 es
definido de la siguiente manera: “Es un derecho constitucional de carácter
participativo y exigible, mediante el cual todo actor social supervisara y
evaluara la ejecución de la Gestión Estatal, el manejo apropiado de los
recursos económicos, materiales, humanos, naturales y la calidad de los servicios
públicos y servicios básicos, para la autorregulación del orden social”
(Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha contra la Corrupción, 2013,
p. 8)
En
referencia al control social las NBSABS en su artículo 62 señala: “El control
social será ejercido a través de los representantes de la sociedad que
participen en los actos públicos de esta modalidad de contratación. Para tal
efecto las publicaciones en la Mesa de Partes y en el SICOES se constituirán en
los medios de información de las fechas de realización de los actos públicos.”
(Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p. 68)
Por
otra parte con la finalidad de materializar la lucha contra la corrupción el
órgano ejecutivo del Estado, a través de Decreto Supremo N° 214 de 22 de julio
de 2009, aprobó la Política Nacional de Transparencia y Lucha contra la
Corrupción, en la cual se establecieron cuatro ejes de trabajo, siendo los
relacionados a los procesos de contratación los ejes: número 1: Fortalecimiento
de la Participación Ciudadana y número 3: Medidas para eliminar la corrupción.
Cada
uno de estos ejes de trabajo establece políticas y acciones que deben ser
desarrolladas e implementadas por el Estado, como se identifica a continuación:
Tabla
N° 5
Estructura
de Ejes, Políticas y Acciones en las contrataciones
|
Eje
de Trabajo
|
Política
|
Acción
|
|
Fortalecimiento
de la participación Ciudadana
|
Fortalecimiento
de las herramientas de auditoría y control social
|
La inclusión del control social
en contrataciones: Se generarán mecanismos legales para
permitir la participación de las organizaciones sociales como observadores de
los procesos de contratación pública, con opinión consultiva, en las Comisiones
de Calificación, a manera de asegurar que dichos procesos resguarden
debidamente el interés general de la sociedad.
|
|
Medidas
para eliminar la corrupción
|
Control
social en contrataciones y transferencias de recursos públicos
|
Control social en contrataciones:
Se velará para que en las contrataciones públicas los proponentes o
intervinientes actúen correcta y honestamente, mediante la aprobación de un
régimen jurídico específico que establezca responsabilidades y sanciones
administrativas a los particulares o proveedores que participen en los
procesos de contrataciones públicas. Se permitirá el control social en todo
el proceso, desde la convocatoria, hasta la adjudicación y la ejecución.
|
Fuente:
Elaboración propia, 2020
Respecto
al Control Social en la contrataciones públicas, la Guía de Procesos de
Contratación a nivel Municipal (2019) ilustra un gráfico que describe las
principales actividades en una contratación bajo la modalidad de Licitación
Pública y las acciones que se podrían llevar a cabo mediante un actor del control social, con la finalidad de
coadyuvar en el seguimiento de realización de las actividades programadas,
hasta la firma del contrato administrativo y el posterior seguimiento al
proceso de ejecución del bien o servicio
contratado, con la posibilidad de que el control social pueda alertar a la
entidad contratante sobre posibles irregularidades y/o incumplimientos por
parte de la contratista u proveedor de los bienes o servicios.
Gráfico
N° 4
Participación
del Control Social en una Licitación Pública
3.2
ANÁLISIS
DESCRIPTIVO Y NARRATIVO
De acuerdo a los aspectos
conceptuales establecidos en el marco teórico de la presente investigación, se
establece que los procesos de contratación en el sector público, se encuentran
debidamente normados y regulados por la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990 a
nivel general y por el Decreto Supremo N° 0181 de 28 de junio de 2009 a nivel
especifico, esta última disposición legal aprueba las Normas Básicas del
Sistema de Administración de Bienes y Servicios, en dicho sistema se establece
el subsistema de contratación de bienes y servicios, que define las modalidades
y cuantías de contratación, entre las que se encuentra la modalidad de
Licitación Pública que se aplica en contrataciones de bienes y servicios mayores
a Bs1.000.000,00; consiguientemente dentro de esta modalidad, existe la
licitación pública nacional y la licitación pública internacional en la que
pueden participar proponentes y/o empresas extranjeras sin limitar la
participación también de empresas nacionales que deseen participar, este tipo
de licitación que se genera cuando el importe a contratar supera los
Bs70.000.000,00.
Dentro de la modalidad de
licitación pública, se establece el control social a través de representantes
de la sociedad civil organizada para que los mismos puedan participar de los
actos públicos de la licitación, tales como las inspecciones previas, la
apertura y lectura de propuestas y la
firma del contrato en último caso, pero no así participar de otras actividades o
fases dentro de la licitación pública, como el análisis y estudio de las
propuestas técnicas y económicas y la posterior elaboración del informe de
adjudicación a un proponente; fases o actividades que se consideran de punto
crítico donde se define la contratación de una determinada empresa para la
prestación del bien o servicio y consecuentemente existe el posible riesgo de
la comisión de hechos de corrupción al beneficiarse a una determinada empresa.
De la misma forma la política
nacional de transparencia y lucha contra la corrupción aprobada mediante
Decreto Supremo N° 214, en la ejecución de procesos de contratación en el
sector público establece dos ejes de trabajo, enmarcadas principalmente en la
participación de la sociedad como veedores de dichos procesos con la finalidad
de otorgar cierto grado de transparencia al proceso de contratación, sin
embargo actualmente los procesos de contratación en licitación pública no
tienen la suficiente participación de la sociedad.
Por otra parte, independientemente
del control social que actualmente se encuentra vigente en nuestro medio como
mecanismo de control de la administración de los recursos públicos, en
septiembre de 2017 a través de la Ley N° 974 se crearon las Unidades de
Transparencia y lucha contra la corrupción, como parte de la estructura
organizacional de las entidades del sector público, cuya función principal
radica en investigar de oficio o a denuncia, la posible existencia de hechos de
corrupción en los procesos de contratación, no obstante dentro de las funciones
definidas en la ley no se advierte que las Unidades de Transparencia puedan
participan activamente en los procesos de contratación llevados adelante, por
lo menos como veedores o en un caso extremo realizar una revisión posterior de
los procesos de contratación mediante licitación, ejecutando una auditoria
forense que permita identificar la ocurrencia o no de actos de corrupción.
4.
MARCO
PRÁCTICO
4.1
PRESENTACIÓN
E INTERPRETACIÓN DE DATOS
En
la presente investigación se consideraron las entrevistas u opiniones de
columnistas y profesionales juristas – economistas, que vertieron sus
percepciones en periódicos y diarios de circulación nacional, respecto a la
corrupción en los procesos de contratación de las entidades del sector público,
consiguientemente a continuación se ilustrara una transcripción de párrafos de
opiniones de dichos profesionales:
William Herrera Añez, Contratación
Pública: foco de corrupción, Diario Electrónico: La Razón, 2016
“La compra-venta de bienes y servicios del y para el
Estado, las gobernaciones y los gobiernos municipales siempre fue una fuente
directa de tráfico de influencias y enriquecimiento ilegítimo de los principales
jerarcas de turno.” (Herrera, 2016)
Al respecto, de lo comentado por Herrera, en su primer
párrafo, este manifiesta que las entidades públicas del estado sean
ministerios, gobernaciones, gobiernos municipales y otras entidades del nivel
central, siempre está presente la oportunidad para que funcionarios públicos puedan
cometer actos de actos de corrupción en las contrataciones públicas.
“Los interesados pueden participar dice la norma en igualdad
de condiciones, restricciones y de acuerdo a su capacidad de producir bienes y
ofertar servicios. También se debe permitir la publicidad con el objeto de
obtener las mejores condiciones en cuanto a precio y calidad.” (Herrera, 2016)
Respecto de lo comentado por Herrera si bien las NBSABS,
establecen la participación de proponentes en igualdad de condiciones, sin
restricciones; actualmente la mayoría de los procesos de contratación son
publicados en el SICOES o en la mesa de partes de la entidad pública contratante,
sin embargo esta situación no permite tener un mayor alcance respecto a la
participación de otros potenciales proponentes.
“En la realidad se impone la histórica discrecionalidad con
que se maneja los procesos de contratación de bienes y servicios del Estado y
esta ha sido una fuente sistemática de corrupción. Nunca faltan los burócratas
expertos en buscar la forma de cómo descalificar o declarar desierta una
licitación pública para proceder con cualquiera de las modalidades de
contratación directa y sin límite de monto.”. (Herrera, 2016)
Al respecto la declaratoria desierta de un proceso de
contratación definitivamente debe llamar la atención, puesto que como señala
Herrera, si la comisión de calificación y evaluación advierte que no se encuentra
su proponente favorito, de una u otra forma busca los medios para descalificar
las otras propuestas con la finalidad de convocar a una segunda licitación en
la que pueda participar el proponente favorito.
“Las prácticas corruptas comienzan manipulando las
condiciones generales y especiales de la contratación y terminan dirigiéndolas
a determinadas personas o empresas conocidas que pueden acomodar su oferta al
pliego de especificaciones técnicas a cambio de un porcentaje en calidad de
comisión para el contratante.”. (Herrera, 2016)
Esta práctica de corrupción en las entidades públicas, es una
forma, a través de la cual los funcionarios públicos direccionan la
contratación hacia un determinado proponente en desmedro de otros proponentes,
esta forma de corrupción puede generarse a partir de un soborno o coima que
recibirán los funcionarios públicos o por un tráfico de influencias.
“Otras modalidades de corrupción ocurren con la contratación
de obras fantasmas, sobreprecio en las obras y reajustes de valores que muchas
veces resultan mayores que el valor original de los trabajos contratados.”
(Herrera, 2016)
En esta perspectiva se puede señalar que la causa de los
sobreprecios en las contrataciones se genera debido a que con dichos sobreprecios
se logra el pago de comisiones o coimas a favor de los funcionarios públicos.
Fabián Soria &
Esteban Morales, El extraño mundo de las contrataciones estatales, Página web: La
Pública, 2016
“Una de las más importantes, si no la más importante fuente
de corrupción es la contratación de obras, bienes y servicios por parte del
Estado. Ésta es una regla general aplicable a cualquier país del mundo ya nos
tocará más adelante incluir lo matices bolivianos en el fenómeno y un tema que
no ha encontrado aún una fórmula mágica que permita su erradicación. Comparado
con la práctica de la coima en servicios de atención al público el uso indebido
de bienes del Estado, o los favoritismos en la asignación de cargos públicos,
el dinero que mueve la corrupción en los procesos de contratación puede ser
exponencialmente mayor.” (Soria F. & Morales E., 2016)
El párrafo precedente de la entrevista efectuada a Soria y
Morales, se conviene que aún no se ha
establecido una fórmula para erradicar la corrupción en los procesos de
contratación que genera un gran movimiento ilícito de dinero, consecuentemente
a través de la ejecución de una auditoria forense a los procesos de
contratación de bienes y servicios, se pretende identificar estos hechos de
corrupción e indirectamente persuadir la comisión de los mismos.
“Las formas que toma son múltiples, pero harto conocidas:
sobreprecios, adjudicaciones injustas a cambio de comisiones sobre el monto
adjudicado u otro tipo de ventajas ilegítimas, obras y servicios fantasmas,
participaciones accionarias de los propios funcionarios en las empresas
adjudicatarias.” (Soria F. & Morales E., 2016)
Al respecto, sea cual fuere la situación o hecho de
corrupción que se presentan en los procesos de contratación de bienes y
servicios en las entidades públicas, los mismos siempre van beneficiar a una
determinada persona en perjuicio de los intereses del estado y la sociedad.
“Cualquiera que haya estado inmerso en un proceso de contratación
con el Estado boliviano, ya sea como funcionario de la entidad contratante o
como entusiasta emprendedor que intenta venderle su producto, sabe que la
cantidad de requisitos e información a ser procesada es francamente absurda. No
solamente hay que presentar una propuesta completa, hay que respaldar
absolutamente todo lo que se afirma con documentos al menos cotejables, cuando
no los piden en original o copia legalizada.” (Soria F. & Morales E., 2016)
De lo señalado por los entrevistados, cuando una empresa
proponente conoce los términos de referencia y/o especificaciones técnicas,
publicadas en el Documento Base de Contratación, se encuentra con una gran
cantidad de requisitos, documentos, formularios y otros que se debe presentar
si quiere participar del proceso de contratación, particularmente en la
modalidad de licitación pública se advierte esta situación, sin embargo la gran
cantidad de requisitos o documentos administrativos innecesarios al margen de
la normativa, pueden ser una señal o alerta de la comisión de un hecho de
corrupción.
“El tema es que la calificación de las propuestas permite una
enorme discrecionalidad, y los ejecutivos de las instituciones públicas lo
saben. Algunos la utilizan para asegurar resultados, lo cual está moralmente
bien pero sigue siendo discrecional.” (Soria F. & Morales E., 2016)
La comisión de evaluación y calificación al evaluar cada una
de las propuestas presentadas juega un papel muy importante, puesto que esta
comisión a través de informe resuelve recomendar la adjudicación de un
determinado proponente, de acuerdo a los entrevistados con el fin de beneficiar
a una empresa; en oportunidades se descalifican las propuestas de otras
empresas utilizando fundamentos de forma, sin que se amerite la necesidad de
efectuar una descalificación o en el peor de los casos se califica con un menor
puntaje a dichas propuestas.
“Algunos la utilizan en provecho propio. Y como los
bolivianos no estamos acostumbrados a pelearnos solitos contra el Estado, no
protestamos ni impugnamos las descalificaciones injustas por miedo a perder
todas las oportunidades potenciales futuras muchas veces asumiendo que la
contratación ya estaba arreglada.” (Soria F. & Morales E., 2016)
Esta parece ser una realidad evidente porque las propias
empresas son las generan el escenario para que los hechos de corrupción en los
procesos de contratación, continúen, evidentemente el temor a represalias por
parte de funcionarios públicos o la restricción a futuros procesos de
contratación en la entidad pública, hacen que las empresas no impugnen o puedan
denunciar las irregularidades cometidas en un proceso de contratación.
“En el Estado ponemos millones de reglas tontas porque
cuidadito que alguien quiera pasarse de listo, pero los sistemas de control
posterior no funcionan, están cooptados, no tienen independencia alguna, y la
única manera de reaccionar ante un hecho de corrupción es mediante el escándalo
público, a través de los medios y, cada vez más, a través de las redes
sociales, y siempre con una evidente segunda intención político-partidaria.” (Soria F. & Morales
E., 2016)
Al respecto, los procesos de contratación de bienes y
servicios a través de una licitación pública, no son objeto de revisión y/o
control posterior por parte de las Unidades de Transparencia o Auditoría
Interna de las entidades públicas, si no es a través de una denuncia formal o
la publicación de noticias. Además si se realiza una revisión de los procesos
de contratación generalmente estas revisiones son superficiales enfocadas en el
cumplimiento de aspectos administrativos, lo que no permite identificar la
comisión de presuntos hechos de corrupción.
Steve Mendoza, La
Corrupción un reflejo de la sociedad, Diario electrónico: El País, 2016
“Existe
un estudio muy interesante, escrito por Ramiro Rivas Montealegre, respecto al
fenómeno de la corrupción en Bolivia, y en lo concerniente a las licitaciones públicas
sostiene lo siguiente: Cuando el gobierno compra bienes o contrata servicios,
se presentan varias razones para sobornar a los funcionarios, por una parte
para ser incluidos en la lista de concursantes; por otra que los funcionarios
públicos definan especificaciones que favorezcan al proponente concursante;
o finalmente, para ser seleccionadas como el proponente ganador y adjudicado el
contrato; este estudio denota que al
final de todo no son las normas, ni sus formas de ejecución licitación pública
lo que genera corrupción, sino la ética de los servidores que vulnera los
límites normativos y viola la confianza depositada por los mandantes para el
ejercicio de la función pública.” (Mendoza
S., 2016)
Lo
señalado por Mendoza, establece un claro ejemplo de que por más que se regule
normativamente las actividades y/o fases de los procesos de contratación,
siempre van existir las formas y métodos para que los funcionarios públicos
cometan actos de corrupción, por lo que una de las formas de quizá minimizar
los riesgos de corrupción, es a través de la conciencia y ética pública.
Hugo Ortega Dávalos, Corrupción en la Adjudicación
de Obras Públicas, Diario electrónico: Nuevo Sur, 2018
“El Sistema de Administración de Bienes y Servicios autoriza
organizar comités de adjudicaciones y en este proceso es donde se cobran las
coimas millonarias, así en algunas instituciones del interior del país o en
otros departamentos se cobra entre el siete hasta el diez por ciento de valor o
costo de la obra o proyecto.” (Ortega H., 2018)
Al respecto, Ortega al igual que los entrevistados citados
precedentemente, establecen como un punto neurálgico para la comisión de
presuntos hechos de corrupción, el momento en que la comisión de evaluación y calificación,
realiza la asignación de puntajes y evaluación de las propuestas presentadas
por las empresas.
“El país pierde mucho dinero en la ejecución de obras
públicas, puesto que las empresas adjudicatarias, recuperan las coimas a través
de la ejecución de las obras realizando operaciones internas fraudulentas; por
ejemplo, si una obra se adjudica en setenta millones, la coima significa unos
veinte millones de coima para los ejecutivos.” (Ortega H., 2018)
La corrupción en los procesos de contratación de bienes y
servicios en las entidades públicas, puede ser una excelente oportunidad para
que los funcionarios públicos se beneficien económicamente, en contrario el
Estado, la entidad pública contratante y la sociedad pierden dinero al pagar
recursos económicos con sobreprecio por una obra, bien o servicio de segunda
calidad.
“Algunos ejecutivos que realizan estos cuatro delitos, salen
pobres al finalizar sus gestiones, porque todos sus ingresos lo invierten en
bienes raíces a nombre de sus familiares y no dejan nada que embargarles cuando
se los comprueba las operaciones fraudulentas mediante trabajos de auditorías
técnicas.” (Ortega H., 2018)
En base a lo manifestado precedentemente por Ortega, la
revisión y/o control posterior de los procesos de contratación mediante
licitación pública de forma oportuna a través de una auditoria forense, se
constituye en un mecanismo importante para detectar a tiempo la comisión de
presunto hechos de corrupción.
4.2
ANÁLISIS
DE RESULTADOS
De
acuerdo con las opiniones obtenidas de parte de los profesionales juristas y
economistas según el acápite precedente, se advierte que el Órgano Ejecutivo
del Estado reguló las actividades y fases de los procesos de contratación, por
medio del Decreto Supremo N° 0181, que aprobó las normas básicas del Sistema de
Administración de Bienes y Servicios, normativa enmarcada en el principio de
transparencia, que de un tiempo a esta parte si bien este principio esta
normado, el mismo no se encuentra siendo aplicado y/o considerado por las
entidades públicas del Estado, este aspecto indudablemente genera en la
sociedad una percepción negativa pero a la vez normal y común, al identificarse
hechos de corrupción en los procesos de contrataciones de bienes y servicios
como: los sobornos o coimas, el sobreprecio en los bienes, obras y servicios a
licitar y el uso indebido de influencias, a través de empresas de familiares o
amigos de las altas autoridades de las entidades públicas que convocan a
licitación.
Todos
estos actos de corrupción se encuentran focalizados en las fases de:
elaboración de las especificaciones técnicas y/o términos de referencia de los
bienes, obras y servicios a ser licitados, porque generalmente las licitaciones
se encuentran direccionadas hacia un determinado proponente; otra de las fases,
se presenta en la conformación de la comisión de calificación y evaluación de
las propuestas presentadas, dicha fase se considera importante porque en la
misma se recomienda la adjudicación de un determinado proponente o la declaratoria
desierta del proceso de contratación.
La
corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios,
principalmente obras mediante la modalidad de licitación pública en el sector
público, causan un grave perjuicio al Estado y la sociedad, puesto que la obra
a ser construida se ve disminuida en su calidad, todo porque la empresa
adjudicada al entregar u otorgar una coima o porcentaje de dinero sobre el
valor de la obra licitada en favor de los funcionarios públicos que llevaron
adelante la contratación, ve disminuida su utilidad estimada, lo que
obligadamente para mantener un margen de utilidad, la lleva a optar por construir
la obra con materiales de segunda calidad.
En
el caso de soborno o coima dentro de las contrataciones públicas, la misma
puede darse desde los puntos de vista del funcionario público o la empresa, es
decir por ejemplo desde los funcionarios públicos que solicitan una coima o
dádiva o desde la propia empresa proponente que ofrece dinero en efectivo a
cambio de la adjudicación, por lo que indistintamente de quien solicite o
ofrezca un soborno o coima, igual existe un hecho de corrupción en detrimento
de los intereses del Estado que debe ser juzgado por la autoridades judiciales.
Si
bien las contrataciones de bienes y servicios en el sector público se
encuentran reguladas desde hace más de diez años por el Decreto Supremo N°
0181, esta regulación no evita o impide la comisión de hechos de corrupción en
los procesos de contratación mediante la modalidad de licitación pública,
porque los funcionarios públicos de una u otra forma, ven las formas y/o
alternativas necesarias para obtener beneficios cuando participan en la
ejecución de los procesos de contratación, por lo que la conciencia, ética y
servicio público juegan un papel importante.
En
base a este contexto, es necesario considerar que los procesos de contratación
de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública, no son objeto de
control y/o revisión posterior como una auditoria por parte de la Unidad de
Transparencia o la Unidad de Auditoría Interna de la entidad, sino es más bien
a través de una denuncia o la publicación de información en los medios de
comunicación, para recién efectuar una revisión o auditoria, por lo que existe
una gran probabilidad de la comisión de presuntos hechos de corrupción que
quizá no están siendo descubiertos, dejando en la impunidad la comisión de este
delito y permitiendo a sus perpetradores continuar efectuando los mismos.
Por
otra parte si se realiza una auditoria a los procesos de contratación la misma
es solo de carácter tradicional enfocada en la revisión del cumplimiento de los
aspectos relacionados a la documentación, por lo que generalmente en este tipo
de auditorías no se identifican irregularidades y/o presuntos hechos de
corrupción, siendo necesario ejecutar una auditoria forense a dichos procesos
de contratación.
Asimismo,
el control social establecido y normado en la Ley N° 341 no cumple en su
amplitud con dicha función, toda vez que en los procesos de contratación bajo
la modalidad de licitación pública, no se advierte la participación de
ciudadanos u organizaciones sociales que por lo menos otorguen cierta
transparencia a los procesos de contratación.
4.3
PRESENTACIÓN
DE PROPUESTA
Con
la finalidad de minimizar, identificar y castigar la comisión de hechos de
corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios, bajo la
modalidad de licitación pública, se establece como propuesta del presente
trabajo de investigación: que las convocatorias de licitación pública realizadas
por las entidades públicas sean sujetas a participación libre de ciudadanos a
través de convocatorias de participación, difundidas en los medios de prensa,
dicha participación necesariamente debe formar parte de todas las actividades
del proceso de contratación.
Asimismo,
se propone que los procesos de contratación de bienes y servicios mediante
licitación pública, una vez concluidos puedan ser objeto de control posterior
y/o revisión por parte de la Unidad de Transparencia o la Unidad de Auditoría
Interna de la entidad pública, a través de la ejecución de una Auditoria
Forense, con la finalidad de realizar una investigación no solo de forma sino
de fondo de todos los procesos de contratación mediante la modalidad de
licitación pública, aplicando para ello los procedimientos necesarios que
identifiquen la comisión de presuntos hechos de corrupción como por ejemplo:
analizar el Documento Base de Contratación DBC, verificar que las enmiendas
realizadas al DBC no influyan en el direccionamiento de un determinado
proponente, analizar el Informe de Adjudicación o Declaratoria Desierta,
emitido por la Comisión de Evaluación, revisar los antecedentes de la empresa
adjudicada, revisar el historial de contratación de la empresa adjudicada dentro
de la entidad, realizar un seguimiento e investigación financiera al patrimonio
de los funcionarios públicos que conforman la comisión de evaluación y
calificación, responsable de proceso de contratación y máxima autoridad
ejecutiva de la entidad, con la finalidad de identificar posibles movimientos
económicos extraños, en otros.
5.
CONCLUSIONES
Y RECOMENDACIONES
CONCLUSIONES
De
la investigación realizada en el presente trabajo se establecen las siguientes
conclusiones:
Los
procesos de contratación de bienes y servicios a través de la licitación
pública en el sector público son focos aparentes de presuntos hechos de
corrupción tales como el soborno o coima, y el uso indebido de influencias
entre los más regulares y conocidos.
Esta
situación indudablemente se genera debido a que las normas que regulan los
procesos de contratación no establecen una revisión y/o control posterior de
dichos procesos de contratación una vez estos hayan sido concluidos, de la
misma forma dentro de la entidades públicas a través de las Unidades de
Transparencia y Auditoría Interna no se adoptan
políticas de revisión a los procesos de contratación como una muestra de
transparencia ante la sociedad, mas por el contrario pese a existir una ley de
control social que establece la participación de la sociedad en los procesos de
contratación, no se establece una participación abierta de la ciudadanía, sino
mas bien las entidades restringen el acceso a la información, que las mismas
generan.
La
corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios mediante
licitación pública, no pueden obviarse ni dejarse de lado, puesto que estos
actos le ocasionan al Estado y la sociedad un daño económico irreparable,
además que los mismos no deben quedar en la impunidad, porque precisamente es
ahí donde los hechos de corrupción se seguirán cometiendo por cada funcionario
público que tenga la oportunidad de cometer estos ilícitos.
Consecuentemente,
frente a esta situación la auditoria forense juega un papel preponderante toda
vez que la ejecución de dicha auditoria, a través de procedimientos adecuados, está enfocada en
identificar actos ilícitos como la corrupción en los procesos de contratación
del sector público, con la finalidad de hacer conocer los mismos a las
autoridades judiciales competentes, logrando así que estos actos no queden en
la impunidad y mas por el contrario se establezca una suerte de persuasión
sobre los funcionarios públicos, para que estos no cometan actos ilícitos en la
ejecución de procesos de contratación de bienes y servicios.
RECOMENDACIONES
En
consideración de la información, datos y conclusión expuestos a lo largo de la
presente monografía, se recomienda que en el marco del principio de
transparencia dispuesto en las Normas Básicas del Sistema de Administración de
Bienes y Servicios, las entidades públicas puedan establecer en sus procesos de
contratación de bienes y servicios ejecutados bajo la modalidad de licitación
pública, la participación abierta de la ciudadanía en todas las fases de los
procesos de contratación.
Asimismo,
en aplicación del principio de transparencia, ejecutar Auditorias Forenses a
los procesos de contratación de bienes y servicios ejecutados mediante la
modalidad de licitación pública, de forma oportuna, una vez que dichos procesos
hayan concluido con la firma de contrato.
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Bermejo y a exdirector de protocolo por corrupción, Pagina web: Agencia de
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UNIVERSIDAD
MAYOR DE SAN ANDRÉS
FACULTAD
DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y FINANCIERAS
CARRERA
DE CONTADURÍA PÚBLICA
INSTITUTO
DE INVESTIGACIONES DE CIENCIAS
CONTABLES,
FINANCIERAS Y AUDITORÍA
MONOGRAFÍA
DIPLOMADO
EN AUDITORÍA FORENSE
LA AUDITORÍA FORENSE COMO MECANISMO DE DETECCIÓN DE
HECHOS DE CORRUPCIÓN EN PROCESOS DE CONTRATACIÓN MEDIANTE LICITACIÓN PÚBLICA,
EN EL SECTOR PÚBLICO
Por: José Antonio Reyes Cayoja
Docente:
Pablo Aranda Manrique
La
Paz – Bolivia
2020
|
DEDICATORIA
El presente trabajo
está dedicado a Dios por darme la oportunidad de vivir cada día y a mi
familia que siempre está ahí apoyándome y dándome la fortaleza que necesito
para lograr mis metas.
|
|
AGRADECIMIENTOS
El
presente trabajo no hubiera sido posible sin la colaboración, paciencia,
tolerancia y apoyo del tutor, Pablo Aranda Manrique, a quien se agradece
por dicho desprendimiento.
|
Índice
General
|
|
|
Pág.
|
|
1.
|
ESTADO DE SITUACIÓN
|
1
|
|
1.1
|
PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA
|
2
|
|
1.1.1
|
Identificación
del Problema
|
3
|
|
1.1.2
|
Formulación
del Problema
|
3
|
|
1.2
|
OBJETIVOS
|
3
|
|
1.2.1
|
Objetivo
General
|
3
|
|
1.2.2
|
Objetivos Específicos
|
4
|
|
1.3
|
JUSTIFICACIÓN
|
4
|
|
1.4
|
ALCANCES
|
5
|
|
2.
|
METODOLOGÍA
|
7
|
|
2.1
|
TIPO DE
INVESTIGACIÓN
|
7
|
|
2.2
|
POBLACIÓN Y
MUESTRA
|
7
|
|
2.3
|
TÉCNICAS DE
RECOPILACIÓN
|
8
|
|
2.4
|
INSTRUMENTOS Y
TÉCNICAS DE ANÁLISIS
|
8
|
|
3.
|
MARCO TEÓRICO
|
10
|
|
3.1
|
REFERENCIA
TEÓRICA Y CONCEPTUAL
|
10
|
|
3.2
|
ANÁLISIS
DESCRIPTIVO Y NARRATIVO
|
29
|
|
4.
|
MARCO PRÁCTICO
|
31
|
|
4.1
|
PRESENTACIÓN E
INTERPRETACIÓN DE DATOS
|
31
|
|
4.2
|
ANÁLISIS DE
RESULTADOS
|
37
|
|
4.3
|
PRESENTACIÓN
DE PROPUESTA
|
39
|
|
5.
|
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
|
40
|
|
|
BIBLIOGRAFÍA
|
43
|
Índice
de Tablas
|
|
Pág.
|
|
Tabla N° 1. Marco
Normativo Legal Histórico de las NBSABS
|
15
|
|
Tabla N° 2.
Principios Definidos en las NBSABS
|
17
|
|
Tabla N° 3. Modalidades y Cuantías de
Contratación de Bienes y Servicios
|
18
|
|
Tabla N° 4. Plazos
Mínimos de Tiempo utilizados en una Licitación Pública
|
20
|
|
Tabla N° 5. Estructura
de Ejes, Políticas y Acciones en las contrataciones
|
27
|
Índice
de Gráficos
|
|
Pág.
|
|
Gráfico N° 1. Fases y/o etapas de una
Licitación Pública
|
19
|
|
Gráfico N° 2. Participantes
de un proceso de licitación y sus funciones
|
22
|
|
Gráfico N° 3.
Fases, plazos y formularios del SICOES en una Licitación Pública
|
23
|
|
Gráfico N° 4.
Participación del Control Social en una Licitación Pública
|
28
|
1.
ESTADO
DE SITUACIÓN
Según el ranking emitido por la Organización de Transparencia Internacional,
Bolivia es uno de los países con mayor percepción de corrupción en América
Latina; asociado a este aspecto los medios prensa escrita, radial y visual, de
manera reiterada informan sobre la presunta comisión de hechos de corrupción
suscitados principalmente en los procesos de contratación de bienes y servicios,
ejecutados en las instituciones públicas del Estado, entre ellas los
Ministerios, entidades descentralizadas, Gobiernos Departamentales, Gobiernos
Municipales, Empresas y otras entidades públicas.
Así por ejemplo en la red de
internet, se encuentran las siguientes noticias: “El Ministerio Público
convocará en los próximos días a declarar a las personas vinculadas en el
proceso de contratación de licitación pública de la Administradora Boliviana de
Carreteras (ABC) para esclarecer presuntos hechos de corrupción en proyectos viales.”
(Agencia de Noticias Fides, 2018)
“Se sentenció a ocho años de cárcel a
Delfor Burgos Aguirre, alcalde de Bermejo y a Ciro Antonio Chávez Estrada,
exdirector de protocolo del mismo municipio, por pedir y recibir dinero de
empresarios para que estos puedan adjudicarse licitaciones públicas.” (Agencia
de Noticias Fides, 2020)
En el Sector Público del Estado
Boliviano, existe normativa legal que rige a los procesos de contratación,
dicha normativa se encuentra expresada a través de las Normas Básicas del
Sistema de Administración de Bienes y Servicios NBSABS, la misma que instituye el Subsistema de
Contratación de Bienes y Servicios, a través de la cual se definen modalidades
de contratación, cuantías de contratación, responsables de las contrataciones y
los procesos y/o procedimientos necesarios para desarrollar la contratación de
un bien o servicio para el Estado.
Sin embargo a pesar de la normativa
emitida que rige a los procesos de contratación de bienes y servicios en el
Sector Público, de igual manera las personas que ejercen una función pública, en
lo posible tratan de evadir y/o burlar los controles internos dispuestos en la normativa
legal, con la finalidad de obtener beneficios y/o ventajas económicas a su
favor.
Entre los hechos de corrupción que
tienen relación con los procesos de contratación de bienes y servicios del
Sector Público, de acuerdo con los medios de comunicación se advierte el: Uso
indebido de influencias, cohecho activo o soborno, beneficios en razón del cargo
y contratos lesivos al estado.
En el Sector Público anualmente se
efectúan una gran cantidad de procesos de contratación de bienes y servicios
por diferentes cuantías y modalidades, tales como contrataciones menores,
contrataciones de apoyo a la producción nacional y empleo, licitaciones
públicas, contrataciones directas y contrataciones por excepción,
consecuentemente los riesgos de hechos de corrupción en estos procesos, tienden
a ser elevados, principalmente en aquellas contrataciones que implican importes
considerables que superan el millón de bolivianos.
1.1
PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA
El
20 de julio de 1990 el Gobierno de Jaime
Paz Zamora promulgó la Ley N° 1178, bajo el denominativo de Ley de Administración
y Control Gubernamentales, en dicha ley que estableció los sistemas de
administración del Estado Boliviano, entre los cuales se encuentra el Sistema
de Administración de Bienes y Servicios, a través del cual se establece que
dicho sistema definirá la contratación, manejo y disposición de bienes y
servicios.
Posteriormente
con el fin de reglamentar de manera especifica el Sistema de Administración de
Bienes y Servicios los gobiernos de turno, a través de los Ministerios de
Hacienda en su momento emitieron las normas básicas de dicho sistema, por lo
que actualmente en el país se mantiene en vigencia las Normas Básicas del
Sistema de Administración de Bienes y Servicios aprobadas mediante Decreto Supremo
N° 0181 de 28 de junio de 2009 durante el gobierno de Evo Morales Ayma. Dichas
Norma Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, establecen
tres subsistemas, entre los cuales se encuentran el Subsistema de Contratación
de Bienes y Servicios, mismo que regula todos los procesos de contratación del
Sector Público.
1.1.1
Identificación
del Problema
Sin
embargo, en el transcurrir del tiempo a través de los medios de comunicación se
estableció presuntos hechos y/o indicios de corrupción generados en los
procesos de contratación de diferentes entidades territoriales y del nivel
central de gobierno por parte de los propios servidores públicos encargados de
llevar adelante dichos procesos.
Producto
de estos hechos, la Auditoria Forense juega un papel preponderante como
mecanismo para determinar la existencia de posibles hechos de corrupción cometidos
por los funcionarios públicos y empresas proponentes que participan de los
procesos de contratación en el sector público.
1.1.2
Formulación
de Problema
Los
casos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios en el
sector público afectan al patrimonio de las instituciones y a la sociedad en
general a costa del beneficio económico de unas cuentas personas que ejecutan
y/o llevan adelante dichos procesos, en consecuencia se formula el siguiente
problema:
¿Los
procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación
pública, una vez concluidos, son objeto de auditoría forense para la detección
de presuntos hechos de corrupción?
1.2
OBJETIVOS
1.2.1
Objetivo
General
Determinar
que la auditoria forense puede ser aplicada como mecanismo de detección de
presuntos hechos de corrupción en los procesos de contratación de bienes y
servicios bajo la modalidad de licitación pública en el sector público.
1.2.2
Objetivos
Específicos
Los
objetivos específicos formulados para la presente investigación, son los
siguientes:
-
Identificar la normativa legal general
vigente para el desarrollo y/o ejecución de los procesos de contratación de
bienes y servicios bajo la modalidad de Licitación Pública en el Sector
Público.
-
Analizar los puntos críticos que se
presentan en la ejecución de los procesos de contratación de bienes y servicios
en el sector público.
-
Describir los hechos de corrupción por
tipología que presentan en los procesos de contratación.
-
Proponer la ejecución de una auditoria
forense como mecanismo de detección de presuntos hechos de corrupción en los
procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación
pública.
1.3
JUSTIFICACIÓN
El
presente trabajo será realizado debido a los siguientes justificativos:
Justificación Metodológica
Los
procesos de contratación de bienes y servicios en el sector público se
encuentran sujetos a riesgos de la comisión de presuntos hechos de corrupción,
toda vez que la sociedad tiene inmersa esta idea, principalmente en relación a
las coimas o sobornos que presuntamente recibirían los funcionarios públicos
que llevan adelante estos procesos de contratación, con la finalidad de
beneficiar a una determinada empresa con
la adjudicación, por lo que a través de la auditoria forense se pretende
establecer técnicas y procedimientos que permitan identificar y castigar estos
hechos de corrupción sin dejar rastro de impunidad; utilizando para este efecto
un análisis e investigación de tipo cualitativo.
Justificación Práctica
La
corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios, a través de
la modalidad de licitación pública en el sector público ocasiona perjuicios a
la sociedad y las instituciones públicas principalmente dentro de ámbito
económico y el ámbito de la función social, puesto que unas cuantas personas
obtendrían beneficios económicos a costa de bienes y servicios que nos son los
adecuados en términos de calidad para la sociedad; consecuentemente la
auditoria forense juega un papel importante para identificar estos hechos de
corrupción y sancionar a los presuntos responsables que habrían causado un daño
económico al patrimonio del Estado.
Justificación Académica
El
desarrollo del presente trabajo de investigación tiene por finalidad aportar
académicamente al público en general, sobre la ejecución de una auditoria
forense como mecanismo de detección de presuntos hechos de corrupción en los
procesos de contratación de bienes y servicios ejecutados a través de
licitación pública.
Asimismo,
la presente investigación servirá de análisis para estudiantes de pre y pos
grado interesados en la temática de auditoría forense y su aplicación en el
sector público.
1.4
ALCANCE
El
presente trabajo de investigación referida a la corrupción en los procesos de
contratación por licitación pública tiene un alcance geográfico compuesto por
las entidades públicas del Estado Plurinacional de Bolivia, como ministerios,
gobiernos departamentales, gobiernos municipales, gobiernos regionales y demás
entidades descentralizadas del nivel central del Estado, por el periodo de
tiempo correspondiente a la gestión 2019, considerando hasta dicha gestión toda
la normativa legal vigente y los casos relacionados con la corrupción en
procesos de contratación mediante Licitación Pública llevados adelante por
dichas entidades públicas.
2.
METODOLOGÍA
2.1
TIPO
DE INVESTIGACIÓN
La metodología y/o tipo de investigación
utilizado para el presente trabajo corresponde a la metodología cualitativa, toda
vez que esta metodología permite realizar un análisis de los significados y símbolos
que son construidos y expresados por la sociedad en su conjunto a través de
diferentes temáticas.
En este sentido la aplicación de
una metodología cualitativa nos ayuda a comprender las acciones de una
sociedad. “De ahí que la intersubjetividad sea una pieza clave de la
investigación cualitativa y punto de partida para captar reflexivamente los
significados sociales.” (Salgado,
2007, p. 1)
Asimismo, la investigación
cualitativa de acuerdo con, Salgado (2007) es vista como un intento por obtener
una mayor comprensión de los significados y definiciones expresadas por las
personas y la sociedad en su conjunto.
Por tanto, sobre la base de estas
definiciones, a través de la investigación cualitativa, se pretende comprender
todas las temáticas, aspectos conceptuales y procedimentales relativos a los
procesos de contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación
pública, advirtiéndose posibles falencias dentro de dichos procesos que den
lugar a la comisión de hechos de corrupción cometidos por las personas que
participan de dichos actos.
2.2
POBLACIÓN
Y MUESTRA
La
población dentro de la presente investigación se encuentra compuesta por las
entidades del sector público del Estado boliviano y las disposiciones
normativas que aplican las mismas en la ejecución de sus procesos de
contratación de bienes y servicios, bajo la modalidad de licitación pública.
Asimismo, no se aplica una muestra, debido a que el presente trabajo se
encuentra bajo un enfoque de investigación de tipo cualitativo.
2.3
TÉCNICAS
DE RECOPILACIÓN
Las
técnicas de recopilación de información empleadas en la presente investigación
parten de lo general a lo específico con la finalidad de lograr una conclusión
que permita alcanzar los objetivos planteados, para ello se recolecto información
de fuentes fidedignas de cada aspecto relacionado a los procesos de
contratación de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública en
el sector público.
Para
un mayor entendimiento de la temática de investigación inicialmente se realizó
la averiguación de conceptos y/o definiciones básicas, consiguientemente se obtuvo
información de diarios y/o periódicos web,
libros, guías digitales y normativa legal emitida, tales como leyes,
Decretos Supremos y Reglamentos obtenidas de la Gaceta Oficial del Estado
Plurinacional de Bolivia de manera electrónica.
A
través, de la recopilación de información citada precedentemente, se pretende
establecer las falencias y/o puntos críticos en los procesos de contratación
mediante la modalidad de licitación pública, identificando posibles hechos de
corrupción que podrían ser detectados a través de una auditoria forense.
2.4
INSTRUMENTOS Y TÉCNICAS DE
ANÁLISIS
Las
técnicas de análisis son respuestas al cómo hacer para alcanzar el objetivo y
el fin o resultado propuesto, consecuentemente para la presente investigación
se estableció la técnica deductiva, que es interpretada como el análisis del
contenido de toda la información recopilada libros, guías digitales, periódicos
electrónicos, citas bibliográficas de páginas web entre otros.
Consecuentemente,
a través de toda la información recopilada se pretende lograr el objetivo
planteado de la presente investigación respecto a la aplicación de la auditoria
forense para identificar presuntos hechos de corrupción en los procesos de
contratación mediante la modalidad de licitación pública en el sector público.
Los
instrumentos son de gran importancia para lograr los objetivos planteados en la
investigación, por lo cual se debe realizar una adecuada selección de las citas
bibliográficas y/o fuente de información con la finalidad de obtener una mayor
atención y comprensión sobre los hechos de corrupción en los procesos de
contratación de bienes y servicios mediante la modalidad de licitación pública.
El
instrumento utilizado para la presente monografía es la correspondiente a las
entrevistas, la misma que fue realizada a profesionales juristas y economistas,
obtenidas principalmente de periódicos electrónicos como: La Razón, Correo del Sur, El País y Nuevo
Sur.
A
través, de la aplicación de este instrumento se obtuvo conocimiento e información
sobre hechos de corrupción en los procesos de contratación mediante licitación
pública en las entidades públicas; consiguientemente en base a esta información
se efectuó un análisis conceptual de los libros digitales y normativa legal
emitida para la ejecución de contrataciones públicas.
Es
así que en función al marco legal conceptual y los casos de presuntos hechos de
corrupción en los procesos de contratación bajo la modalidad de licitación pública,
se efectuó un análisis de tipo comparativo y de contrastación de dichas informaciones
con la finalidad de aplicar la auditoría forense como mecanismo de detección hechos
de corrupción en los procesos de contratación realizados en el sector público.
3.
MARCO
TEÓRICO
3.1
REFERENCIA
TEÓRICA CONCEPTUAL
Como
la presente investigación se
encuentra dentro el ámbito de la Auditoria Forense en necesario conocer
inicialmente el significado de auditoría.
Al
respecto, la Contraloría General del Estado de Bolivia en las Normas Generales
de Auditoria Gubernamental, aprobadas mediante Resolución N° CGE/094/2012 de 27
de agosto de 2012, define a la auditoria como: “Es la acumulación y evaluación
objetiva de evidencia para establecer e informar sobre el grado de
correspondencia entre la información examinada y los criterios establecidos”
Consiguientemente
la Auditoria Forense de acuerdo con Rocha (2015), esta conceptuada como: el examen
crítico de las actividades, operaciones, hechos económicos y procesos integrantes, a través de la aplicación de procedimientos
y técnicas de auditoría, enfocadas en determinar la ocurrencia de hechos
ilícitos relacionados con el aprovechamiento ilegal de los bienes y recursos de
un ente público o privado, para que dichos actos ilícitos puedan ser
presentados ante las autoridades judiciales competentes.
Bajo
este marco conceptual, la auditoria forense tiene como objetivos: establecer
hallazgos de auditoría con indicios de responsabilidad penal, identificando al
presunto responsable del hecho ilícito, obteniendo la suficiente evidencia
valida y legal sobre el hallazgo determinado.
Asimismo,
entre otros objetivos de la auditoria forense, se establece que la misma busca
determinar la forma o método utilizado por la persona que cometió un hecho
ilícito, con la finalidad de exponer este hecho ante las autoridades judiciales
competentes.
En
ese orden de objetivos y para el logro de los mismos, Rocha (2015) estableció
la utilización de herramientas en el desarrollo de la auditoria forense, siendo
estas: el análisis de los sistemas de administración y control de la entidad,
así como el análisis de la información financiera contable de los presuntos involucrados,
dichos análisis, necesariamente deben estar acompañados de la aplicación de las
normas jurídicas y legales que de cierta forma definen las obligaciones
administrativas, civiles y penales a las que se encuentran sujetos los
presuntos involucrados.
En
relación a las acciones de la auditoria forense, Rocha (2015), considera que
este tipo de auditoría puede tener acciones de tipo: Preventivo, Disuación y
Reacción.
La
Auditoria Forense con acción Preventiva, se manifiesta en: establecer un código
de conducta, capacitar la aplicación de dicho código, establecer controles
preventivos con la finalidad de minimizar el riesgo de la ocurrencia de
posibles fraudes.
La
Auditoria Forense con acción de disuación, tiene por objetivo evitar la
ocurrencia de fraudes e irregularidades, por medio de las siguientes acciones:
Establecer comité de ética y comunicar su existencia a todos los niveles de la
organización, establecer canales de denuncia y establecer controles internos
que puedan detectar presuntos hechos irregulares.
La
Auditoria Forense con acción de Reacción, se establece cuando ya se tiene
conocimiento de la ocurrencia de un fraude o acto de corrupción, por tanto la
misma se enfoca principalmente en investigar dichos actos de corrupción para
ponerlos a conocimiento del órgano justicia, asimismo a través de la acción de
esta auditoría necesariamente se debe efectuar labores de evaluación de los
sistemas de administración y control vulnerados por los presuntos involucrados.
Luego
de haberse realizado una descripción del marco conceptual de auditoría forense,
debe entenderse el significado de corrupción con la finalidad de tener una
mayor amplitud sobre el tema en investigación.
Así
tenemos que Gómez & Alejandro (1999) definen que la Corrupción es el abuso
de poder público, definido como el poder monopólico que tiene el Estado sobre
la provisión de determinados bienes y servicios, en beneficio privado, donde
los beneficiarios pueden ser personas individuales o grupos.
En
el Estado Plurinacional de Bolivia la Ley N° 004 de 31 de marzo de 2010 en su
artículo 2 establece una definición de corrupción, describiéndola como: “Es el
requerimiento o la aceptación, el ofrecimiento u otorgamiento directo o
indirecto, de un servidor público, de una persona natural o jurídica, nacional
o extranjera, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como
dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o
entidad, a cambio de la acción u omisión de cualquier acto que afecte a los
intereses del Estado.” (Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha
contra la Corrupción, 2010, p. 7)
Por
su parte el Banco Mundial considerando la gestión pública definió la corrupción
como: “El abuso de un cargo público para beneficio privado, concepto que dio
pie para que se relacionara la corrupción con practicas tales como el
intercambio de favores, el soborno, y el nepotismo. Desde un enfoque más
amplio, el Programa de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD) en el año 2004
definió la corrupción como: “El mal uso del poder público o de la autoridad
para el beneficio particular, por medio del soborno, la extorsión, la venta de
influencias, el nepotismo, el fraude...” (Oficina de las naciones Unidas contra
la Droga y el Delito – Tipologías de Corrupción, 2015, p.13)
Habiéndose
establecido un marco conceptual amplio sobre el significado de corrupción, el
texto, Tipologías de Corrupción, elaborado por la Oficina de las Naciones
Unidas contra la Droga y el Delito en 2015, estableció 10 tipologías de
corrupción, entre las cuales se encuentran:
El
tráfico de influencias para la adjudicación de contratos: se refiere a la
injerencia de un funcionario público del órgano legislativo en un proceso de
contratación de bienes y servicios de una entidad pública del órgano ejecutivo.
Organización
de redes clientelares en las entidades distritales: se refiere a un acuerdo
entre miembros de corporaciones y funcionarios públicos de entidades de la rama
ejecutiva, con el objeto de beneficiar a personas particulares en el
nombramiento de cargos directivos de la entidad.
Solicitud
y Pago de coimas: se refiere a la solicitud de comisiones a través de la
extorsión por parte de funcionarios públicos a contratistas u proponentes de un
proceso de contratación, con la finalidad de beneficiar a estos últimos.
Alianzas
estratégicas para beneficio particular: se refiere al acuerdo entre directivos
de entidades públicas para favorecer con un cargo directivo a sus familiares.
Ofrecimiento
y pago de coimas: se refiere al pago de coimas o sobornos de parte de un
proponente o empresa a funcionarios públicos para que estos últimos beneficien
con una licitación a dicha empresa.
Supervisión
e interventoria desleal: se refiere a una manipulación de la función de
supervisión e interventoria por parte de particulares que tienen el interés de
beneficiar a un tercero.
Consorcios
o Uniones temporales “De papel”: se refiere a la utilización indebida de
consorcios o asociaciones para poder ser contratados por el estado.
Beneficiarios
fantasmas: se refiere a la manipulación y/o alteración de bases de datos con la
finalidad de obtener recursos de personas a la cuales no se está prestando
servicio alguno.
Adquisiciones
“A la ligera”: se refiere a la ausencia de diligencia y seguimiento de normas
en el proceso de adquisición de un bien o servicio por parte de los
funcionarios públicos.
Descuido
en el ejercicio del servicio público: se refiere a la ausencia de diligencia y
seguimiento en la gestión de cobro dispuesto por norma legal a personas particulares y/o empresas.
En
este sentido estableciendo mayores términos sobre la corrupción en los procesos
de contratación Meyer (2007), señala que la corrupción en las contrataciones
públicas del Estado se convierten en un flagelo para la estabilidad de los
sistemas políticos, administrativos y económicos de las entidades estatales,
además de lesionar la moral de la sociedad, puesto que al parecer quienes entran
a ejercer un cargo público en las instituciones, al conocer de hechos de
corrupción, no dudan en hacer los mismo considerando la vieja jerga populista
que indica: “si el lo hizo por qué yo no” .
Las
instituciones públicas son los principales contratantes del país, puesto que al
menos más de un 50% de su presupuesto anual está destinado a la adquisición de
bienes y servicios para su consecuente funcionamiento y cumplimiento de
objetivos institucionales en beneficio de la sociedad en general.
Por
tanto, en la contratación estatal es donde existe un mayor riesgo de la
comisión de actos ilícitos o hechos de corrupción, así por ejemplo el Estado
demanda bienes y/o servicios, consiguientemente esta demanda se ve satisfecha a
través de funcionarios públicos que deciden adquirir estos bienes y servicios,
de acuerdo a procedimientos y principios públicos establecidos como la
transparencia y la economía en la selección de las ofertas, o por el contrario,
optan por no considerar estos principios contratando a quien garantice el pago
de un soborno. El funcionario o encargado de llevar adelante los procesos de
contratación tiene la oportunidad, por ejemplo, de restringir los oferentes y
garantizar una elección determinada, definiendo y ponderando variables de
conveniencia para un determinado contratista en base a un soborno, es ahí donde
indefectiblemente se genera un acto de corrupción.
Por
otra parte las contrataciones públicas se empiezan a regular desde la Ley N°
1178, Ley de Administración y Control Gubernamentales, la misma que expresa un
modelo de gestión por resultados para el manejo adecuado de los recursos
públicos. Este instrumento legal propone modernizar la gestión de la
administración pública y establecer mecanismos de control de los recursos
públicos.
Todo
el sector público y toda persona natural o jurídica que reciba y/o perciba
recursos del Estado están sujetos a esta ley. Esta normativa establece
responsabilidades no solo por el destino de los recursos públicos, sino por la
forma y el resultado de su aplicación.
Los
sistemas establecidos por la Ley N° 1178, son ocho: Tres para programar y
organizar tales como: el Sistema Programación de Operaciones SPO, el Sistema de
Organización Administrativa SOA y el Sistema de Presupuesto SP; Cuatro para
ejecutar actividades entre los que están: el Sistema de Administración de
Personal SAP, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios SABS, el
Sistema de Tesorería y Crédito Público STE y SCP y el Sistema de Contabilidad
Gubernamental Integrada SCGI; y Uno para el control, compuesto por el Sistema
de Control Interno y Control Externo Posterior SCI.
Al
respecto, y de acuerdo con la presente investigación, se realizara un análisis
y descripción del Sistema de Administración de Bienes y Servicios SABS, dicho
sistema a lo largo de la tiempo fue normado en varias oportunidades por los
entonces Ministerios de Hacienda, actual Ministerio de Economía y Finanzas
Públicas, a continuación se describe un cuadro que muestra la regulación de
este sistema a lo largo del tiempo:
Tabla
N° 1
Marco
Normativo, Legal Histórico de las NBSABS
|
Fecha
|
Decreto
Supremo de Aprobación
|
|
23/04/2001
|
26144
|
|
30/04/2002
|
26595
|
|
05/07/2002
|
26688
|
|
30/07/2002
|
26738
|
|
20/04/2002
|
26595
|
|
18/08/2003
|
27138
|
|
31/01/2004
|
27328
|
|
27/05/2004
|
27540
|
|
11/07/2007
|
29160
|
|
28/06/2009
|
0181
|
Fuente:
Elaboración propia, 2020
Como
se advierte actualmente el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, se
encuentra normado por el Decreto Supremo N° 0181 de 28 de junio de 2009, decreto que en su artículo 1 describe:
“El
Sistema de Administración de Bienes y Servicios es el conjunto de normas de
carácter jurídico, técnico y administrativo que regula la contratación de
bienes y servicios, el manejo y la disposición de bienes de las entidades
públicas, en forma interrelacionada con los sistemas establecidos en la Ley N°
1178, de 20 de julio de 1990, de Administración y Control Gubernamentales.”.
(Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.14)
Las
Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios NBSABS, busca
como objetivos: establecer principios, normas y condiciones que regulen los
procesos de administración de bienes y servicios y las obligaciones y derechos
que derivan de estos, asimismo, otro de los objetivos de las NBSABS es el poder
establecer los elementos esenciales de organización, funcionamiento y de
control interno, relativos a la administración de bienes y servicios.
En
este contexto las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y
Servicios, aplican los siguientes principios de administración pública:
Tabla
N° 2
Principios
Definidos en las NBSABS
|
Principios
|
Descripción
|
|
Solidaridad
|
Los recursos
públicos deben favorecer a todas la bolivianas y bolivianos
|
|
Participación
|
Las bolivianas
y bolivianos tienen el derecho de participar en los procesos de contratación
de bienes y servicios.
|
|
Control Social
|
Las bolivianas
y bolivianos tienen el derecho de velar por la correcta ejecución de los
recursos públicos, resultados, impactos y la calidad de bienes y servicios
públicos.
|
|
Buena fe
|
Se presume el
correcto y ético actuar de los servidores públicos y proponentes
|
|
Economía
|
Los procesos
de contratación de bienes y servicios, manejo y disposición de bienes, se
desarrollaran con celeridad y ahorro de recursos.
|
|
Eficiencia
|
Los procesos
de contratación de bienes y servicios, manejo y disposición de bienes, deben
ser realizados oportunamente en tiempos óptimos y con los menores costos
posibles.
|
|
Eficacia
|
Los procesos
de contratación de bienes y servicios, manejo y disposición de bienes, deben
permitir alcanzar los objetivos y resultados programados.
|
|
Equidad
|
Los
proponentes pueden participar en igualdad de condiciones, sin restricciones y
de acuerdo a su capacidad de producir bienes y ofertar servicios.
|
|
Libre
Participación
|
Las
contrataciones estatales deben permitir la libre participación y la más
amplia concurrencia de proponentes, a través de mecanismos de publicidad, con
el objeto de obtener las mejores condiciones en cuanto a precio y calidad.
|
|
Responsabilidad
|
Los servidores
públicos en lo relativo a la contratación, manejo y disposición de bienes y
servicios, deben cumplir con toda la normativa vigente y asumir las
consecuencias de sus actos y omisiones en el desempeño de las funciones
públicas.
|
|
Transparencia
|
Los actos,
documentos y la información de los procesos de contratación, manejo y
disposición de bienes y servicios, son públicos.
|
Fuente:
Elaboración propia, 2020
Asimismo,
las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios,
establecen que este sistema se encuentra compuesto por tres subsistemas entre
los que se encuentra el Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios, que
de acuerdo al Decreto Supremo N° 0181, es el subsistema que comprende un
conjunto de funciones, actividades y procedimientos administrativos para
adquirir bienes, contratar obras, servicios generales y servicios de
consultoría.
Consiguientemente,
este subsistema de acuerdo con la Guía de Procesos de Contratación Pública a
nivel municipal (2019), se encuentra compuesto de los siguientes elementos:
Entradas/insumos:
se encuentra compuesto por las necesidades de contratación definidos en el Plan
Operativo Anual POA y Presupuesto de cada entidad pública, además de las
especificaciones técnicas y términos de referencia de los bienes y servicios.
Proceso/transformación:
es la operación de traducir los requerimientos en contratos de bienes y
servicios, según la modalidad de contratación que corresponda.
Salidas:
compuestos por bienes, obras, servicios y consultorías contratados.
Retroalimentación:
representa las buenas prácticas y lecciones aprendidas, resultado de la
ejecución de los procesos de contratación.
Por
otra parte el subsistema de contratación de bienes y servicios, establece modalidades
de contratación y cuantías, las mismas que de acuerdo al artículo 13 de las NBSABS
son:
Tabla N° 3
Modalidades y
Cuantías de Contratación de Bienes y Servicios
|
Código
|
Modalidad
de Contratación
|
Cuantía
de Contratación
|
|
CM
|
Contratación
Menor
|
De
Bs1,00 a Bs50.000,00
|
|
ANPE
|
Apoyo
Nacional a la Producción y Empleo
|
Mayor
a Bs50.000,00 hasta Bs1.000.000,00
|
|
LP
|
Licitación
Pública
|
Mayor
a Bs1.000.000,00
|
|
CE
|
Contratación
por excepción
|
Sin
límite de monto
|
|
CDE
|
Contratación
por desastres y/o emergencias
|
Sin
límite de monto
|
|
CD
|
Contratación
Directa
|
Sin
límite de monto
|
Fuente:
Elaboración propia, 2020
Considerando
que la presente investigación se encuentra ligada al proceso de contratación
bajo la modalidad de Licitación Pública, a continuación se desarrollara las
fases y/o etapas que se encuentran inmersas en esta modalidad, las mismas que
se encuentran normadas en el artículo 62 de las NBSABS, de acuerdo con el
siguiente gráfico:
Gráfico
N° 1
Fuente:
Elaboración propia, 2020
Asimismo,
la modalidad de contratación por Licitación Pública, de acuerdo con las NBSABS,
se encuentra sujeta a plazos de tiempo mínimos para las consultas o
inspecciones de aclaración, la presentación de propuestas, la emisión de
resoluciones de aprobación y adjudicación, las notificaciones y la presentación
de documentos para la formalización de la contratación, a través de un
contrato; dichos plazos de tiempo para estas fases y/o actividades son:
Tabla
N° 4
Plazos
Mínimos de Tiempo utilizados en una Licitación Pública
|
Modalidad
|
Cuantía
|
Plazo
|
Documento
que formaliza la contratación
|
|
|
Presentación
Propuestas
|
Presentación
de Documentos para formalizar contratación
|
|||
|
Licitación Pública Nacional
|
De Bs1.000.000,00 hasta
Bs70.000.000,00
|
15 días hábiles
|
10 días hábiles
|
Contrato Administrativo
|
|
Licitación Pública Internacional
|
Mayor a Bs70.000.000,00
|
20 días hábiles
|
10 días hábiles
|
Contrato Administrativo
|
Fuente:
Elaboración propia, 2020
Es
importante considerar que el texto compilado de las NBSABS, (2019) para la
licitación pública internacional de obras en referencia al plazo de
presentación de propuestas establece solamente un mínimo de 15 días hábiles, por
lo que los 20 días hábiles establecidos en la tabla precedente solamente son
aplicables para la licitación y/o contratación de bienes y servicios; por otra
parte, en caso proponentes y/o participantes extranjeros en las licitaciones de
carácter nacional o internacional el plazo de presentación de documentos para
la formalización de la contratación, se extiende hasta un mínimo de 15 días hábiles,
considerando la condición del proponente extranjero.
En
un proceso de contratación bajo la modalidad de Licitación Pública, participan
funcionarios públicos, unidades y comisiones designadas al interior de la entidad
contratante, que según las NBSABS en actual vigencia, son los siguientes:
- Máxima
Autoridad Ejecutiva, MAE: Es el “Titular o personero de más alta jerarquía de
cada entidad del sector público, sea este el máximo ejecutivo o la dirección
colegiada, según lo establecido en su disposición legal o norma de creación”
(Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.20)
- Responsable
del Proceso de Contratación de Licitación Pública: Es el “Servidor Público que
por delegación de la MAE o RAA, es responsable por la ejecución del proceso de
contratación y sus resultados, en la modalidad de Licitación Pública”
(Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.22)
- Unidad
Solicitante: “Es la unidad o instancia organizacional de la entidad contratante,
donde se origina la demanda de la contratación de bienes y servicios”
(Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.24)
- Unidad
Administrativa: “Es la unidad o instancia organizacional de la entidad
contratante, encargada de la ejecución de las actividades administrativas de
los subsistemas de contratación, manejo y disposición de bienes y servicios”
(Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.24)
- Unidad
Jurídica: “Es la unidad o instancia
organizacional de la entidad contratante, encargada de proporcionar
asesoramiento legal y atender los asuntos jurídicos en los subsistemas de
contratación, manejo y disposición de bienes y servicios” (Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas, 2019, p.24)
- Responsable
de Evaluación y Comisión de Calificación: de acuerdo al artículo 38 de las
NBSABS publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), esta
comisión se encuentra conformada por servidores públicos de la entidad
técnicamente calificados, de la unidad administrativa y unidad solicitante de
la entidad contratante.
- Responsable
de Recepción y Comisión de Recepción: de acuerdo al artículo 39 de las NBSABS
publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), esta
comisión se encuentra compuesta por servidores públicos de la entidad
técnicamente calificados de la unidad administrativa y unidad solicitante de la
entidad contratante.
Cada
uno de estos funcionarios, unidades y comisiones dentro de la entidad
contratante, de acuerdo a las NBSABS en sus artículos 32, 33, 35, 36, 37, 38 y
39 tienen funciones y atribuciones específicas destinadas a ejecutar y llevar
adelante las contrataciones de bienes y servicios mediante Licitación Pública, dichas
funciones son detalladas a continuación:
Gráfico
N° 2
Participantes
de un proceso de licitación y sus funciones
Fuente:
Guía de Procesos de Contratación Pública a nivel Municipal, 2019
Por
otra parte, es necesario puntualizar que los procesos de contratación bajo la
modalidad de Licitación Pública del Sector Público en el marco de la
transparencia, se encuentran sujetos a publicación, en el Sistema de
Contrataciones Estatales SICOES, el mismo que se constituye en el sistema
oficial de publicación y difusión de información de los procesos de
contratación de las entidades públicas.
Respecto
al Sistema de Contrataciones Estatales SICOES, el artículo 49 de las NBSABS,
publicadas por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), establece
que el todo el contenido e información registrada en este sistema es de exclusiva
responsabilidad de la entidad pública, además de considerar que las
publicaciones realizadas se constituyen en documentación oficial que rige el
proceso de contratación.
El
Sistema de Contrataciones Estatales, para las contrataciones bajo la modalidad de
licitación pública maneja formularios para cada una de las fases del proceso,
desde la publicación de la convocatoria, la aprobación del Documento Base de
Contratación, la Adjudicación y/o declaratoria desierta, la recepción de un
bien o servicio y la resolución y/o recisión de un contrato administrativo.
Para
efectos de ilustración, respecto a las fases, plazos del proceso de
contratación mediante licitación pública nacional y los formularios utilizados
del sistema de contrataciones estatales, a continuación se presenta el
siguiente gráfico:
Gráfico
N° 3
Fases,
plazos y formularios del SICOES en una Licitación Pública
Fuente:
Guía de Procesos de Contratación Pública a nivel Municipal, 2019
Por
otra parte, el artículo 49, parágrafo V de las NBSABS, publicadas por el
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2019), señala que aparte del
SICOES, las entidades públicas opcionalmente y para otorgar una mayor
transparencia, pueden publicar la convocatoria del proceso de contratación en
medios de comunicación alternativos, como Ferias de Contrataciones Estatales,
radioemisoras, canales de televisión, medios de prensa escritos y otros.
Respecto
a las Ferias de Contratación Estatales, la Guía de Procesos de Contratación
Pública nivel Municipal (2019), la describe como un medio de comunicación
alternativo sobre la difusión de convocatorias en donde las entidades públicas
hacen conocer públicamente las demandas en bienes y servicios que son
requeridas, lo que hace que este medio otorgue una mayor transparencia a los
diferentes procesos de contratación que se llevan adelante.
Entre
las características de este medio alternativo de contratación, conforme la Guía
de Procesos de Contratación Pública nivel Municipal (2019), se establecen las
siguientes:
Inicialmente
los demandantes que son las entidades públicas exponen las especificaciones
técnicas y/o términos de referencia utilizando muestras de los bienes y
servicios que se pretender adquirir así como por ejemplo planos, maquetas, diseños
entre otros.
Seguidamente
los potenciales oferentes como ser empresas privadas o públicas interesadas en
algún objeto de contratación analizan y se interiorizan en la misma.
A
continuación, la entidad pública organizadora de la feria establece un punto de
asistencia técnica y soporte al potencial oferente u proponente, con la
finalidad de brindarle orientación sobre la elaboración de las propuestas y la
presentación de los documentos requeridos para poder participar del proceso de
contratación.
Como
se puede advertir según los párrafos precedentes, la ejecución de una feria de
contratación estatal, genera que la
mayor cantidad de proponentes interesados en vender algún bien o servicio,
pueda participar de los procesos de contratación con el absoluto conocimiento acerca
del proceso de contratación.
Entre
las ventajas de realización de una feria de contratación estatal, se advierte
los siguientes aspectos:
-
Se visibiliza un impacto positivo en la
aplicación de los principios de transparencia, eficacia y eficiencia dispuestas
por las NBSABS.
-
Existe una mejora en la imagen de la
entidad por parte de la sociedad.
-
Existe una disminución en asimetrías de
información existentes entre los grandes, medianos, micro y pequeños
empresarios.
-
Se fomenta una mayor participación de oferentes
respecto de los proveedores tradicionales y otros nuevos.
-
Se logra obtener una mayor eficiencia
(ahorro de recursos y tiempos) en los procesos de contratación.
-
Se promueve el desarrollo económico
local y/o regional en donde la entidad radica.
-
Se alienta indirectamente la formalización
de unidades productivas.
El
Estado Boliviano respecto a los casos de corrupción promulgó la Ley N° 974 de 4
de septiembre de 2017 denominada Ley de Unidades de Transparencia y Lucha
contra la Corrupción, dicha normativa en su artículo 5 establece una definición
respecto de estas unidades como sigue a continuación: “Es toda instancia con
recursos humanos suficientes, responsable de gestionar las denuncias por actos
de corrupción y llevar adelante las políticas de transparencia y lucha contra
la corrupción, independientemente de su estructura y nivel jerárquico, de
acuerdo a lo establecido en la presente ley.” (Gaceta N° 0992, 2017, p. 4)
Por
otra parte la Ley N° 974 en referencia a los procesos de contratación y la
función de las Unidades de Transparencia en su artículo 10, numeral 15, señala:
“Denunciar ante la Máxima Autoridad, cuando se advierta la existencia de
elementos que permitan identificar y establecer posibles actos de corrupción en
procesos de contratación en curso, para que de forma obligatoria la Máxima
Autoridad instruya la suspensión inmediata del proceso de contratación” (Gaceta
N° 0992, 2017, p. 9)
Asimismo,
el artículo 14 de la Ley N° 974, describe: “Las Unidades de Transparencia y
Lucha contra la Corrupción, a denuncia o de oficio mediante informe de
justificación, podrán requerir información de procesos de contratación, para
identificar y/o establecer posibles hechos de corrupción e informar
oportunamente a la Máxima Autoridad de la entidad, institución o empresa
pública” (Gaceta N° 0992, 2017, p. 11)
En
este contexto la referida Ley N° 974, en su artículo 26, parágrafo II, numeral
6, establece cuando se identifique presuntos hechos de corrupción en el proceso
de contratación la unidad de transparencia debe hacer lo siguiente: “Cuando se
advierta la existencia de elementos que permitan identificar y establecer
posibles actos de corrupción en procesos de contratación en curso, denunciar
ante la Máxima Autoridad para que, de forma obligatoria, instruya la suspensión
inmediata del proceso de contratación.” (Gaceta N° 0992, 2017, p. 18)
A
parte de las Unidades de Transparencia que forman parte de la estructura
organizacional de la entidades, el Estado Boliviano a través del órgano
ejecutivo promulgó la Ley N° 341 de 5 de febrero de 2013, denominada Ley de
Participación y Control Social.
Al
respecto, el Control Social de acuerdo con el artículo 5 de la Ley N° 341 es
definido de la siguiente manera: “Es un derecho constitucional de carácter
participativo y exigible, mediante el cual todo actor social supervisara y
evaluara la ejecución de la Gestión Estatal, el manejo apropiado de los
recursos económicos, materiales, humanos, naturales y la calidad de los servicios
públicos y servicios básicos, para la autorregulación del orden social”
(Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha contra la Corrupción, 2013,
p. 8)
En
referencia al control social las NBSABS en su artículo 62 señala: “El control
social será ejercido a través de los representantes de la sociedad que
participen en los actos públicos de esta modalidad de contratación. Para tal
efecto las publicaciones en la Mesa de Partes y en el SICOES se constituirán en
los medios de información de las fechas de realización de los actos públicos.”
(Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2019, p. 68)
Por
otra parte con la finalidad de materializar la lucha contra la corrupción el
órgano ejecutivo del Estado, a través de Decreto Supremo N° 214 de 22 de julio
de 2009, aprobó la Política Nacional de Transparencia y Lucha contra la
Corrupción, en la cual se establecieron cuatro ejes de trabajo, siendo los
relacionados a los procesos de contratación los ejes: número 1: Fortalecimiento
de la Participación Ciudadana y número 3: Medidas para eliminar la corrupción.
Cada
uno de estos ejes de trabajo establece políticas y acciones que deben ser
desarrolladas e implementadas por el Estado, como se identifica a continuación:
Tabla
N° 5
Estructura
de Ejes, Políticas y Acciones en las contrataciones
|
Eje
de Trabajo
|
Política
|
Acción
|
|
Fortalecimiento
de la participación Ciudadana
|
Fortalecimiento
de las herramientas de auditoría y control social
|
La inclusión del control social
en contrataciones: Se generarán mecanismos legales para
permitir la participación de las organizaciones sociales como observadores de
los procesos de contratación pública, con opinión consultiva, en las Comisiones
de Calificación, a manera de asegurar que dichos procesos resguarden
debidamente el interés general de la sociedad.
|
|
Medidas
para eliminar la corrupción
|
Control
social en contrataciones y transferencias de recursos públicos
|
Control social en contrataciones:
Se velará para que en las contrataciones públicas los proponentes o
intervinientes actúen correcta y honestamente, mediante la aprobación de un
régimen jurídico específico que establezca responsabilidades y sanciones
administrativas a los particulares o proveedores que participen en los
procesos de contrataciones públicas. Se permitirá el control social en todo
el proceso, desde la convocatoria, hasta la adjudicación y la ejecución.
|
Fuente:
Elaboración propia, 2020
Respecto
al Control Social en la contrataciones públicas, la Guía de Procesos de
Contratación a nivel Municipal (2019) ilustra un gráfico que describe las
principales actividades en una contratación bajo la modalidad de Licitación
Pública y las acciones que se podrían llevar a cabo mediante un actor del control social, con la finalidad de
coadyuvar en el seguimiento de realización de las actividades programadas,
hasta la firma del contrato administrativo y el posterior seguimiento al
proceso de ejecución del bien o servicio
contratado, con la posibilidad de que el control social pueda alertar a la
entidad contratante sobre posibles irregularidades y/o incumplimientos por
parte de la contratista u proveedor de los bienes o servicios.
Gráfico
N° 4
Participación
del Control Social en una Licitación Pública
3.2
ANÁLISIS
DESCRIPTIVO Y NARRATIVO
De acuerdo a los aspectos
conceptuales establecidos en el marco teórico de la presente investigación, se
establece que los procesos de contratación en el sector público, se encuentran
debidamente normados y regulados por la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990 a
nivel general y por el Decreto Supremo N° 0181 de 28 de junio de 2009 a nivel
especifico, esta última disposición legal aprueba las Normas Básicas del
Sistema de Administración de Bienes y Servicios, en dicho sistema se establece
el subsistema de contratación de bienes y servicios, que define las modalidades
y cuantías de contratación, entre las que se encuentra la modalidad de
Licitación Pública que se aplica en contrataciones de bienes y servicios mayores
a Bs1.000.000,00; consiguientemente dentro de esta modalidad, existe la
licitación pública nacional y la licitación pública internacional en la que
pueden participar proponentes y/o empresas extranjeras sin limitar la
participación también de empresas nacionales que deseen participar, este tipo
de licitación que se genera cuando el importe a contratar supera los
Bs70.000.000,00.
Dentro de la modalidad de
licitación pública, se establece el control social a través de representantes
de la sociedad civil organizada para que los mismos puedan participar de los
actos públicos de la licitación, tales como las inspecciones previas, la
apertura y lectura de propuestas y la
firma del contrato en último caso, pero no así participar de otras actividades o
fases dentro de la licitación pública, como el análisis y estudio de las
propuestas técnicas y económicas y la posterior elaboración del informe de
adjudicación a un proponente; fases o actividades que se consideran de punto
crítico donde se define la contratación de una determinada empresa para la
prestación del bien o servicio y consecuentemente existe el posible riesgo de
la comisión de hechos de corrupción al beneficiarse a una determinada empresa.
De la misma forma la política
nacional de transparencia y lucha contra la corrupción aprobada mediante
Decreto Supremo N° 214, en la ejecución de procesos de contratación en el
sector público establece dos ejes de trabajo, enmarcadas principalmente en la
participación de la sociedad como veedores de dichos procesos con la finalidad
de otorgar cierto grado de transparencia al proceso de contratación, sin
embargo actualmente los procesos de contratación en licitación pública no
tienen la suficiente participación de la sociedad.
Por otra parte, independientemente
del control social que actualmente se encuentra vigente en nuestro medio como
mecanismo de control de la administración de los recursos públicos, en
septiembre de 2017 a través de la Ley N° 974 se crearon las Unidades de
Transparencia y lucha contra la corrupción, como parte de la estructura
organizacional de las entidades del sector público, cuya función principal
radica en investigar de oficio o a denuncia, la posible existencia de hechos de
corrupción en los procesos de contratación, no obstante dentro de las funciones
definidas en la ley no se advierte que las Unidades de Transparencia puedan
participan activamente en los procesos de contratación llevados adelante, por
lo menos como veedores o en un caso extremo realizar una revisión posterior de
los procesos de contratación mediante licitación, ejecutando una auditoria
forense que permita identificar la ocurrencia o no de actos de corrupción.
4.
MARCO
PRÁCTICO
4.1
PRESENTACIÓN
E INTERPRETACIÓN DE DATOS
En
la presente investigación se consideraron las entrevistas u opiniones de
columnistas y profesionales juristas – economistas, que vertieron sus
percepciones en periódicos y diarios de circulación nacional, respecto a la
corrupción en los procesos de contratación de las entidades del sector público,
consiguientemente a continuación se ilustrara una transcripción de párrafos de
opiniones de dichos profesionales:
William Herrera Añez, Contratación
Pública: foco de corrupción, Diario Electrónico: La Razón, 2016
“La compra-venta de bienes y servicios del y para el
Estado, las gobernaciones y los gobiernos municipales siempre fue una fuente
directa de tráfico de influencias y enriquecimiento ilegítimo de los principales
jerarcas de turno.” (Herrera, 2016)
Al respecto, de lo comentado por Herrera, en su primer
párrafo, este manifiesta que las entidades públicas del estado sean
ministerios, gobernaciones, gobiernos municipales y otras entidades del nivel
central, siempre está presente la oportunidad para que funcionarios públicos puedan
cometer actos de actos de corrupción en las contrataciones públicas.
“Los interesados pueden participar dice la norma en igualdad
de condiciones, restricciones y de acuerdo a su capacidad de producir bienes y
ofertar servicios. También se debe permitir la publicidad con el objeto de
obtener las mejores condiciones en cuanto a precio y calidad.” (Herrera, 2016)
Respecto de lo comentado por Herrera si bien las NBSABS,
establecen la participación de proponentes en igualdad de condiciones, sin
restricciones; actualmente la mayoría de los procesos de contratación son
publicados en el SICOES o en la mesa de partes de la entidad pública contratante,
sin embargo esta situación no permite tener un mayor alcance respecto a la
participación de otros potenciales proponentes.
“En la realidad se impone la histórica discrecionalidad con
que se maneja los procesos de contratación de bienes y servicios del Estado y
esta ha sido una fuente sistemática de corrupción. Nunca faltan los burócratas
expertos en buscar la forma de cómo descalificar o declarar desierta una
licitación pública para proceder con cualquiera de las modalidades de
contratación directa y sin límite de monto.”. (Herrera, 2016)
Al respecto la declaratoria desierta de un proceso de
contratación definitivamente debe llamar la atención, puesto que como señala
Herrera, si la comisión de calificación y evaluación advierte que no se encuentra
su proponente favorito, de una u otra forma busca los medios para descalificar
las otras propuestas con la finalidad de convocar a una segunda licitación en
la que pueda participar el proponente favorito.
“Las prácticas corruptas comienzan manipulando las
condiciones generales y especiales de la contratación y terminan dirigiéndolas
a determinadas personas o empresas conocidas que pueden acomodar su oferta al
pliego de especificaciones técnicas a cambio de un porcentaje en calidad de
comisión para el contratante.”. (Herrera, 2016)
Esta práctica de corrupción en las entidades públicas, es una
forma, a través de la cual los funcionarios públicos direccionan la
contratación hacia un determinado proponente en desmedro de otros proponentes,
esta forma de corrupción puede generarse a partir de un soborno o coima que
recibirán los funcionarios públicos o por un tráfico de influencias.
“Otras modalidades de corrupción ocurren con la contratación
de obras fantasmas, sobreprecio en las obras y reajustes de valores que muchas
veces resultan mayores que el valor original de los trabajos contratados.”
(Herrera, 2016)
En esta perspectiva se puede señalar que la causa de los
sobreprecios en las contrataciones se genera debido a que con dichos sobreprecios
se logra el pago de comisiones o coimas a favor de los funcionarios públicos.
Fabián Soria &
Esteban Morales, El extraño mundo de las contrataciones estatales, Página web: La
Pública, 2016
“Una de las más importantes, si no la más importante fuente
de corrupción es la contratación de obras, bienes y servicios por parte del
Estado. Ésta es una regla general aplicable a cualquier país del mundo ya nos
tocará más adelante incluir lo matices bolivianos en el fenómeno y un tema que
no ha encontrado aún una fórmula mágica que permita su erradicación. Comparado
con la práctica de la coima en servicios de atención al público el uso indebido
de bienes del Estado, o los favoritismos en la asignación de cargos públicos,
el dinero que mueve la corrupción en los procesos de contratación puede ser
exponencialmente mayor.” (Soria F. & Morales E., 2016)
El párrafo precedente de la entrevista efectuada a Soria y
Morales, se conviene que aún no se ha
establecido una fórmula para erradicar la corrupción en los procesos de
contratación que genera un gran movimiento ilícito de dinero, consecuentemente
a través de la ejecución de una auditoria forense a los procesos de
contratación de bienes y servicios, se pretende identificar estos hechos de
corrupción e indirectamente persuadir la comisión de los mismos.
“Las formas que toma son múltiples, pero harto conocidas:
sobreprecios, adjudicaciones injustas a cambio de comisiones sobre el monto
adjudicado u otro tipo de ventajas ilegítimas, obras y servicios fantasmas,
participaciones accionarias de los propios funcionarios en las empresas
adjudicatarias.” (Soria F. & Morales E., 2016)
Al respecto, sea cual fuere la situación o hecho de
corrupción que se presentan en los procesos de contratación de bienes y
servicios en las entidades públicas, los mismos siempre van beneficiar a una
determinada persona en perjuicio de los intereses del estado y la sociedad.
“Cualquiera que haya estado inmerso en un proceso de contratación
con el Estado boliviano, ya sea como funcionario de la entidad contratante o
como entusiasta emprendedor que intenta venderle su producto, sabe que la
cantidad de requisitos e información a ser procesada es francamente absurda. No
solamente hay que presentar una propuesta completa, hay que respaldar
absolutamente todo lo que se afirma con documentos al menos cotejables, cuando
no los piden en original o copia legalizada.” (Soria F. & Morales E., 2016)
De lo señalado por los entrevistados, cuando una empresa
proponente conoce los términos de referencia y/o especificaciones técnicas,
publicadas en el Documento Base de Contratación, se encuentra con una gran
cantidad de requisitos, documentos, formularios y otros que se debe presentar
si quiere participar del proceso de contratación, particularmente en la
modalidad de licitación pública se advierte esta situación, sin embargo la gran
cantidad de requisitos o documentos administrativos innecesarios al margen de
la normativa, pueden ser una señal o alerta de la comisión de un hecho de
corrupción.
“El tema es que la calificación de las propuestas permite una
enorme discrecionalidad, y los ejecutivos de las instituciones públicas lo
saben. Algunos la utilizan para asegurar resultados, lo cual está moralmente
bien pero sigue siendo discrecional.” (Soria F. & Morales E., 2016)
La comisión de evaluación y calificación al evaluar cada una
de las propuestas presentadas juega un papel muy importante, puesto que esta
comisión a través de informe resuelve recomendar la adjudicación de un
determinado proponente, de acuerdo a los entrevistados con el fin de beneficiar
a una empresa; en oportunidades se descalifican las propuestas de otras
empresas utilizando fundamentos de forma, sin que se amerite la necesidad de
efectuar una descalificación o en el peor de los casos se califica con un menor
puntaje a dichas propuestas.
“Algunos la utilizan en provecho propio. Y como los
bolivianos no estamos acostumbrados a pelearnos solitos contra el Estado, no
protestamos ni impugnamos las descalificaciones injustas por miedo a perder
todas las oportunidades potenciales futuras muchas veces asumiendo que la
contratación ya estaba arreglada.” (Soria F. & Morales E., 2016)
Esta parece ser una realidad evidente porque las propias
empresas son las generan el escenario para que los hechos de corrupción en los
procesos de contratación, continúen, evidentemente el temor a represalias por
parte de funcionarios públicos o la restricción a futuros procesos de
contratación en la entidad pública, hacen que las empresas no impugnen o puedan
denunciar las irregularidades cometidas en un proceso de contratación.
“En el Estado ponemos millones de reglas tontas porque
cuidadito que alguien quiera pasarse de listo, pero los sistemas de control
posterior no funcionan, están cooptados, no tienen independencia alguna, y la
única manera de reaccionar ante un hecho de corrupción es mediante el escándalo
público, a través de los medios y, cada vez más, a través de las redes
sociales, y siempre con una evidente segunda intención político-partidaria.” (Soria F. & Morales
E., 2016)
Al respecto, los procesos de contratación de bienes y
servicios a través de una licitación pública, no son objeto de revisión y/o
control posterior por parte de las Unidades de Transparencia o Auditoría
Interna de las entidades públicas, si no es a través de una denuncia formal o
la publicación de noticias. Además si se realiza una revisión de los procesos
de contratación generalmente estas revisiones son superficiales enfocadas en el
cumplimiento de aspectos administrativos, lo que no permite identificar la
comisión de presuntos hechos de corrupción.
Steve Mendoza, La
Corrupción un reflejo de la sociedad, Diario electrónico: El País, 2016
“Existe
un estudio muy interesante, escrito por Ramiro Rivas Montealegre, respecto al
fenómeno de la corrupción en Bolivia, y en lo concerniente a las licitaciones públicas
sostiene lo siguiente: Cuando el gobierno compra bienes o contrata servicios,
se presentan varias razones para sobornar a los funcionarios, por una parte
para ser incluidos en la lista de concursantes; por otra que los funcionarios
públicos definan especificaciones que favorezcan al proponente concursante;
o finalmente, para ser seleccionadas como el proponente ganador y adjudicado el
contrato; este estudio denota que al
final de todo no son las normas, ni sus formas de ejecución licitación pública
lo que genera corrupción, sino la ética de los servidores que vulnera los
límites normativos y viola la confianza depositada por los mandantes para el
ejercicio de la función pública.” (Mendoza
S., 2016)
Lo
señalado por Mendoza, establece un claro ejemplo de que por más que se regule
normativamente las actividades y/o fases de los procesos de contratación,
siempre van existir las formas y métodos para que los funcionarios públicos
cometan actos de corrupción, por lo que una de las formas de quizá minimizar
los riesgos de corrupción, es a través de la conciencia y ética pública.
Hugo Ortega Dávalos, Corrupción en la Adjudicación
de Obras Públicas, Diario electrónico: Nuevo Sur, 2018
“El Sistema de Administración de Bienes y Servicios autoriza
organizar comités de adjudicaciones y en este proceso es donde se cobran las
coimas millonarias, así en algunas instituciones del interior del país o en
otros departamentos se cobra entre el siete hasta el diez por ciento de valor o
costo de la obra o proyecto.” (Ortega H., 2018)
Al respecto, Ortega al igual que los entrevistados citados
precedentemente, establecen como un punto neurálgico para la comisión de
presuntos hechos de corrupción, el momento en que la comisión de evaluación y calificación,
realiza la asignación de puntajes y evaluación de las propuestas presentadas
por las empresas.
“El país pierde mucho dinero en la ejecución de obras
públicas, puesto que las empresas adjudicatarias, recuperan las coimas a través
de la ejecución de las obras realizando operaciones internas fraudulentas; por
ejemplo, si una obra se adjudica en setenta millones, la coima significa unos
veinte millones de coima para los ejecutivos.” (Ortega H., 2018)
La corrupción en los procesos de contratación de bienes y
servicios en las entidades públicas, puede ser una excelente oportunidad para
que los funcionarios públicos se beneficien económicamente, en contrario el
Estado, la entidad pública contratante y la sociedad pierden dinero al pagar
recursos económicos con sobreprecio por una obra, bien o servicio de segunda
calidad.
“Algunos ejecutivos que realizan estos cuatro delitos, salen
pobres al finalizar sus gestiones, porque todos sus ingresos lo invierten en
bienes raíces a nombre de sus familiares y no dejan nada que embargarles cuando
se los comprueba las operaciones fraudulentas mediante trabajos de auditorías
técnicas.” (Ortega H., 2018)
En base a lo manifestado precedentemente por Ortega, la
revisión y/o control posterior de los procesos de contratación mediante
licitación pública de forma oportuna a través de una auditoria forense, se
constituye en un mecanismo importante para detectar a tiempo la comisión de
presunto hechos de corrupción.
4.2
ANÁLISIS
DE RESULTADOS
De
acuerdo con las opiniones obtenidas de parte de los profesionales juristas y
economistas según el acápite precedente, se advierte que el Órgano Ejecutivo
del Estado reguló las actividades y fases de los procesos de contratación, por
medio del Decreto Supremo N° 0181, que aprobó las normas básicas del Sistema de
Administración de Bienes y Servicios, normativa enmarcada en el principio de
transparencia, que de un tiempo a esta parte si bien este principio esta
normado, el mismo no se encuentra siendo aplicado y/o considerado por las
entidades públicas del Estado, este aspecto indudablemente genera en la
sociedad una percepción negativa pero a la vez normal y común, al identificarse
hechos de corrupción en los procesos de contrataciones de bienes y servicios
como: los sobornos o coimas, el sobreprecio en los bienes, obras y servicios a
licitar y el uso indebido de influencias, a través de empresas de familiares o
amigos de las altas autoridades de las entidades públicas que convocan a
licitación.
Todos
estos actos de corrupción se encuentran focalizados en las fases de:
elaboración de las especificaciones técnicas y/o términos de referencia de los
bienes, obras y servicios a ser licitados, porque generalmente las licitaciones
se encuentran direccionadas hacia un determinado proponente; otra de las fases,
se presenta en la conformación de la comisión de calificación y evaluación de
las propuestas presentadas, dicha fase se considera importante porque en la
misma se recomienda la adjudicación de un determinado proponente o la declaratoria
desierta del proceso de contratación.
La
corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios,
principalmente obras mediante la modalidad de licitación pública en el sector
público, causan un grave perjuicio al Estado y la sociedad, puesto que la obra
a ser construida se ve disminuida en su calidad, todo porque la empresa
adjudicada al entregar u otorgar una coima o porcentaje de dinero sobre el
valor de la obra licitada en favor de los funcionarios públicos que llevaron
adelante la contratación, ve disminuida su utilidad estimada, lo que
obligadamente para mantener un margen de utilidad, la lleva a optar por construir
la obra con materiales de segunda calidad.
En
el caso de soborno o coima dentro de las contrataciones públicas, la misma
puede darse desde los puntos de vista del funcionario público o la empresa, es
decir por ejemplo desde los funcionarios públicos que solicitan una coima o
dádiva o desde la propia empresa proponente que ofrece dinero en efectivo a
cambio de la adjudicación, por lo que indistintamente de quien solicite o
ofrezca un soborno o coima, igual existe un hecho de corrupción en detrimento
de los intereses del Estado que debe ser juzgado por la autoridades judiciales.
Si
bien las contrataciones de bienes y servicios en el sector público se
encuentran reguladas desde hace más de diez años por el Decreto Supremo N°
0181, esta regulación no evita o impide la comisión de hechos de corrupción en
los procesos de contratación mediante la modalidad de licitación pública,
porque los funcionarios públicos de una u otra forma, ven las formas y/o
alternativas necesarias para obtener beneficios cuando participan en la
ejecución de los procesos de contratación, por lo que la conciencia, ética y
servicio público juegan un papel importante.
En
base a este contexto, es necesario considerar que los procesos de contratación
de bienes y servicios bajo la modalidad de licitación pública, no son objeto de
control y/o revisión posterior como una auditoria por parte de la Unidad de
Transparencia o la Unidad de Auditoría Interna de la entidad, sino es más bien
a través de una denuncia o la publicación de información en los medios de
comunicación, para recién efectuar una revisión o auditoria, por lo que existe
una gran probabilidad de la comisión de presuntos hechos de corrupción que
quizá no están siendo descubiertos, dejando en la impunidad la comisión de este
delito y permitiendo a sus perpetradores continuar efectuando los mismos.
Por
otra parte si se realiza una auditoria a los procesos de contratación la misma
es solo de carácter tradicional enfocada en la revisión del cumplimiento de los
aspectos relacionados a la documentación, por lo que generalmente en este tipo
de auditorías no se identifican irregularidades y/o presuntos hechos de
corrupción, siendo necesario ejecutar una auditoria forense a dichos procesos
de contratación.
Asimismo,
el control social establecido y normado en la Ley N° 341 no cumple en su
amplitud con dicha función, toda vez que en los procesos de contratación bajo
la modalidad de licitación pública, no se advierte la participación de
ciudadanos u organizaciones sociales que por lo menos otorguen cierta
transparencia a los procesos de contratación.
4.3
PRESENTACIÓN
DE PROPUESTA
Con
la finalidad de minimizar, identificar y castigar la comisión de hechos de
corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios, bajo la
modalidad de licitación pública, se establece como propuesta del presente
trabajo de investigación: que las convocatorias de licitación pública realizadas
por las entidades públicas sean sujetas a participación libre de ciudadanos a
través de convocatorias de participación, difundidas en los medios de prensa,
dicha participación necesariamente debe formar parte de todas las actividades
del proceso de contratación.
Asimismo,
se propone que los procesos de contratación de bienes y servicios mediante
licitación pública, una vez concluidos puedan ser objeto de control posterior
y/o revisión por parte de la Unidad de Transparencia o la Unidad de Auditoría
Interna de la entidad pública, a través de la ejecución de una Auditoria
Forense, con la finalidad de realizar una investigación no solo de forma sino
de fondo de todos los procesos de contratación mediante la modalidad de
licitación pública, aplicando para ello los procedimientos necesarios que
identifiquen la comisión de presuntos hechos de corrupción como por ejemplo:
analizar el Documento Base de Contratación DBC, verificar que las enmiendas
realizadas al DBC no influyan en el direccionamiento de un determinado
proponente, analizar el Informe de Adjudicación o Declaratoria Desierta,
emitido por la Comisión de Evaluación, revisar los antecedentes de la empresa
adjudicada, revisar el historial de contratación de la empresa adjudicada dentro
de la entidad, realizar un seguimiento e investigación financiera al patrimonio
de los funcionarios públicos que conforman la comisión de evaluación y
calificación, responsable de proceso de contratación y máxima autoridad
ejecutiva de la entidad, con la finalidad de identificar posibles movimientos
económicos extraños, en otros.
5.
CONCLUSIONES
Y RECOMENDACIONES
CONCLUSIONES
De
la investigación realizada en el presente trabajo se establecen las siguientes
conclusiones:
Los
procesos de contratación de bienes y servicios a través de la licitación
pública en el sector público son focos aparentes de presuntos hechos de
corrupción tales como el soborno o coima, y el uso indebido de influencias
entre los más regulares y conocidos.
Esta
situación indudablemente se genera debido a que las normas que regulan los
procesos de contratación no establecen una revisión y/o control posterior de
dichos procesos de contratación una vez estos hayan sido concluidos, de la
misma forma dentro de la entidades públicas a través de las Unidades de
Transparencia y Auditoría Interna no se adoptan
políticas de revisión a los procesos de contratación como una muestra de
transparencia ante la sociedad, mas por el contrario pese a existir una ley de
control social que establece la participación de la sociedad en los procesos de
contratación, no se establece una participación abierta de la ciudadanía, sino
mas bien las entidades restringen el acceso a la información, que las mismas
generan.
La
corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios mediante
licitación pública, no pueden obviarse ni dejarse de lado, puesto que estos
actos le ocasionan al Estado y la sociedad un daño económico irreparable,
además que los mismos no deben quedar en la impunidad, porque precisamente es
ahí donde los hechos de corrupción se seguirán cometiendo por cada funcionario
público que tenga la oportunidad de cometer estos ilícitos.
Consecuentemente,
frente a esta situación la auditoria forense juega un papel preponderante toda
vez que la ejecución de dicha auditoria, a través de procedimientos adecuados, está enfocada en
identificar actos ilícitos como la corrupción en los procesos de contratación
del sector público, con la finalidad de hacer conocer los mismos a las
autoridades judiciales competentes, logrando así que estos actos no queden en
la impunidad y mas por el contrario se establezca una suerte de persuasión
sobre los funcionarios públicos, para que estos no cometan actos ilícitos en la
ejecución de procesos de contratación de bienes y servicios.
RECOMENDACIONES
En
consideración de la información, datos y conclusión expuestos a lo largo de la
presente monografía, se recomienda que en el marco del principio de
transparencia dispuesto en las Normas Básicas del Sistema de Administración de
Bienes y Servicios, las entidades públicas puedan establecer en sus procesos de
contratación de bienes y servicios ejecutados bajo la modalidad de licitación
pública, la participación abierta de la ciudadanía en todas las fases de los
procesos de contratación.
Asimismo,
en aplicación del principio de transparencia, ejecutar Auditorias Forenses a
los procesos de contratación de bienes y servicios ejecutados mediante la
modalidad de licitación pública, de forma oportuna, una vez que dichos procesos
hayan concluido con la firma de contrato.
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